Określenie systemu politycznego zaprzątało już umysły myślicieli starożytnych, między innymi samego Arystotelesa. Wówczas jednak używano sformułowań typu: „król”, „władza”, „państwo”, „ośrodek decyzyjny”, a przede wszystkim – „ustrój polityczny”.

Dopiero wiek XX przyniósł nową terminologię w postaci wspomnianego wyżej systemu. W 1953 roku taką nazwę zaproponował kanadyjski politolog David Easton, który w ten sposób starał się wyjaśnić dynamicznie zachodzące procesy w światowej polityce. Ze względu na trudny okres powojenny nowy termin potrzebował jeszcze czasu na przyjęcie się w piśmiennictwie. Jednak już w latach 60. trafił do wydawnictw encyklopedycznych oraz słownikowych Europy Zachodniej (Knopek 2016: 11–12). 

W polskiej terminologii najczęściej cytowana jest definicja Konstantego Wojtaszczyka, który za system polityczny uważa: „ogół organów państwowych, partii politycznych oraz organizacji i grup społecznych – formalnych i nieformalnych – uczestniczących w działaniach politycznych w ramach danego państwa oraz ogół generalnych zasad i norm, regulujących wzajemne stosunki między nimi” (Wojtaszczyk, Szmulik i Żmigrodzki 2002: 359–378). W odniesieniu do warunków europejskich system polityczny bazuje na trzech głównych strukturach: społeczeństwie, instytucjach oraz władzy.

Esencja

Biorąc pod uwagę istniejące systemy rządów, dwa z nich należą do najbardziej rozpowszechnionych: parlamentarno-gabinetowy oraz właśnie prezydencki, któremu poświęcony został niniejszy artykuł.

Fot. Wspólna Perspektywa 2/2022

Na polskim gruncie

Polska tylko raz w swoich dziejach reprezentowała taki system władzy, ponieważ zazwyczaj hołdowała nadrzędnej władzy parlamentu. Konstytucja II Rzeczpospolitej z 2 kwietnia 1935 roku zakładała koncentrację władzy państwowej dla egzekutywy, w miejsce dotychczasowej koncepcji trójpodziału Monteskiusza. Prezydent miał sprawować władzę „jako czynnik nadrzędny w państwie” (art. 11), a „organami Państwa pozostającymi pod zwierzchnictwem Prezydenta są: rząd, sejm, senat, siły zbrojne, sądy, kontrola państwowa” (Konstytucja 1935). Ponadto trwałość i status władzy prezydenta dodatkowo umacniały jego prerogatywy:

1. powoływanie i odwoływanie Prezesa Rady Ministrów;
2. prawo do rozwiązywania Sejmu i Senatu przed upływem kadencji;
3. prawo do wyznaczenia kandydata do prezydentury oraz zarządzenia wyborów powszechnych;
4. prawo do powołania i odwołania pierwszego prezesa Sądu Najwyższego, prezesa Najwyższej Izby Kontroli, generalnego inspektora sił zbrojnych oraz naczelnego wodza (Górski i Salmonowicz 2001: 695).

W praktyce funkcjonowanie każdej istotniejszej instytucji w państwie zostało podporządkowane woli prezydenta, jego kadencję wydłużono do 7 lat. Tak szerokiego zakresu władzy nigdy potem już urząd prezydencki nie obejmował. Ówczesna opozycja określała nową ustawę zasadniczą niepochlebnymi epitetami, z czego najczęściej pojawiający się nazywał ją „faszystowską”. Uważano, że sprzeniewierza się demokracji oraz stanowi zamach na polski parlamentaryzm. Należy wyraźnie podkreślić, że dzięki postanowieniom Konstytucji kwietniowej możliwe było zachowanie ciągłości państwowej w latach 1939–1945. Ponadto zarys instytucji ustrojowoprawnych został utrzymany w takim kształcie aż do roku 1990. Co ciekawe, po wybuchu II wojny światowej polska opozycja zmieniła zdanie w kwestii ustawy, stając na straży jej przepisów. Jak zaświadcza bowiem historia, konstytucja ta była niewątpliwie wspaniałym dokonaniem polskich konstytucjonalistów i nie bez powodu porównywana jest dzisiaj do konstytucji V Republiki Francuskiej (Górski i Salmonowicz 2001: 698).

Semiprezydencjalizm znad Loary

Ustrój Francji opiera się na tekście konstytucji proklamowanej 4 października 1958 roku (Gdulewicz i in. 2005: 137). Francuski profesor Maurice Duverger w swojej książce VI Republika i system prezydencki stwierdził, że wprowadzone zmiany stanowią wstęp do dalszej rozbudowy i ugruntowania systemu prezydenckiego w kraju nad Sekwaną (Duverger 1961). Ze względu na radykalizm zmian ustrojowych nowej konstytucji wprowadzono automatycznie nazwę V Republiki. Jednakże zastosowany system rządów różnił się od klasycznego, prezydenckiego z dwóch powodów: nastąpiło znaczne zwiększenie uprawnień prezydenta, przy równoczesnej rezygnacji z niektórych prerogatyw (Sarnecki 2013: 227). W związku z tymi niuansami system francuski określa się mianem półprezydenckiego. Do jego charakterystycznych cech należą zaś:

• dualizm egzekutywy w postaci prezydenta oraz rządu;
• silna pozycja głowy państwa wybieranego w powszechnych i bezpośrednich wyborach;
• szerokie kompetencje premiera;
• odpowiedzialność polityczna rządu przed Zgromadzeniem Narodowym, czyli pierwszą izbą parlamentu;
• liczne mechanizmy racjonalnego parlamentaryzmu.

Należy zwrócić uwagę, że rozwiązania konstytucyjne z 1958 roku stanowiły swoistą reakcję na kryzys systemu parlamentarno-gabinetowego, jaki obowiązywał w IV Republice. Dodatkowo francuski system określany jest jako ten „o zmiennej geometrii”, co oznacza wyraźną zależność funkcjonowania od istniejącej relacji pomiędzy większością parlamentarną a prezydentem. Przez większość czasu trwania V Republiki prezydent był jednocześnie przywódcą większości parlamentarnej i wówczas stawał się szefem egzekutywy oraz powoływał szefa rządu. W latach 1986–1988, 1993–1995 oraz 1997–2002 doszło natomiast do sytuacji określanej jako cohabitation, w której istniał dysonans między głową państwa a większością w parlamencie. Prezydent mianował wtedy premiera, a sam stawał się liderem opozycji. Niestety, jak pokazuje historia, w tych momentach dochodziło do licznych trudności w rządzeniu państwem z powodu różnicy stanowisk obu największych sił w państwie (Sarnecki 2007: 174–175).

Klasyczny przykład systemu prezydenckiego

Pierwsza w świecie ustawa zasadnicza została uchwalona 1 września 1787 roku przez zgromadzoną w Filadelfii Konwencję. W ciągu kolejnych dwóch wieków została ona uzupełniona o 26 poprawek zwanych precyzyjniej artykułami. Prezydent państwa jako „piastun władzy wykonawczej” realizuje zadania, które wymienia już sam wstęp do konstytucji: „udoskonalenie Unii, ustanowienie sprawiedliwości, zabezpieczenie spokoju wewnętrznego, zapewnienie wspólnej obrony, promowanie powszechnego dobrobytu, zapewnienie błogosławieństw wolności dla aktualnego i przyszłych pokoleń” (Sarnecki 2013: 78 i 107). Najbardziej charakterystyczną cechą tego systemu jest szczególnie silna pozycja urzędu prezydenta. Następuje tutaj swoista koncentracja tych ról, które w ustroju parlamentarno-gabinetowym są podzielone pomiędzy odpowiednie urzędy centralne. Warto zwrócić uwagę, że taka sytuacja jest wynikiem trzech istotnych przesłanek:

1. historycznych, które wypływają z konieczności wyboru alternatywy wobec rządów monarszych, dominujących w czasie wyzwalania się stanów spod władzy Wielkiej Brytanii;
2. wewnętrznych, spowodowanych wzrostem znaczenia władz federalnych, co stanowiło następstwo zwiększania się znaczenia państwa, tworzonego przez trzynaście północnoamerykańskich kolonii;
3. zewnętrznych, które polegały na proporcjonalnym wzroście znaczenia prezydenta wraz z rozwojem dominacji ekonomicznej oraz terytorialnej w skali całego globu (Gulczyński 2004: 157).

Amerykańska doktryna polityczna dzieli kompetencje głowy państwa na dwa rodzaje: inherentne oraz immanentne. Pierwsze z nich wynikają nie tylko z wyraźnych przepisów konstytucji, lecz także obejmują takie, które można logicznie wywieść z zapisanych sformułowań. Kompetencje immanentne natomiast wypływają wprost z istoty pozycji najważniejszego w państwie organu. Należy zaznaczyć, że te ostatnie prerogatywy zgodnie podkreślali oraz lansowali tacy prezydenci Stanów Zjednoczonych jak: A. Lincoln, W. Wilson, T. Roosevelt oraz F. D. Roosevelt. Analogiczną taktykę obrali kolejni prezydenci po II wojnie światowej (P. Sarnecki, s. 108). Wspomniany wyżej Teodor Roosevelt pisał na emeryturze, że: „prezydent – jak steward na statku, który ma czynić wszystko ku wygodzie i bezpieczeństwu pasażerów – musi działać dla dobra wszystkich obywateli, w każdym czasie i w każdy sposób, który tylko nie narusza bezpośrednio przepisów konstytucji” (Pułło 2006: 145). 

Aktualna pozycja amerykańskiego prezydenta staje się zatem wynikiem wzrostu rangi jego konstytucyjnych zadań oraz praktyki, obejmującej coraz to nowe zadania państwa. Owa koncentracja władzy w jednym ręku jest dzisiaj tak znaczna, że prezydenturę sprawowaną w Stanach Zjednoczonych określa się mianem „imperatorskiej” lub „cezarystycznej”. Jak łatwo zauważyć, potężne i silne stanowisko w istotny sposób odbiega od głównych kanonów współczesnej demokracji. Jednakże ów „cezaryzm”, pomimo tego, że przywodzi na myśl autorytarne rządy, w rzeczywistości jest osadzony w środowisku silnie zdecentralizowanego państwa. W tym miejscu warto zatem przytoczyć, jakie dokładnie zadania sprawuje ówczesny północnoamerykański prezydent. W tym zakresie wyróżnia się funkcje:

1. promotora ustawodawstwa;
2. wykonawcy ustaw oraz szefa administracji federalnej;
3. prowadzącego politykę zagraniczną;
4. głównodowodzącego siłami zbrojnymi;
5. nominacyjną;
6. stosowania prawa łaski (Sarnecki 2007: 108–109).

Pomimo jednak tak szerokiego zakresu władzy należy pamiętać również o istniejących w amerykańskiej konstytucji specjalnych instytucjach równoważenia i hamowania (checks and balances). Istnieje także słynna procedura impeachmentu. Ustrój amerykański został tak skonstruowany przez ojców założycieli, by każda z władz mogła dyscyplinować i ograniczać w swoich zapędach działania drugiej. W ten sposób miała urzeczywistniać się pierwotnie założona, jeszcze w XVIII wieku, zasada harmonii (Górski 2001: 604).

Południe na wzór pólnocy

Republika Federacyjna Brazylii również reprezentuje system rządów prezydenckich. Kompetencje głowy państwa są wyszczególnione w art. 84 Konstytucji z 5 października 1988 r. RFB. Zwyczajowo dzielone są na sześć grup: relacje z sądownictwem, powiązania z innymi organami władzy wykonawczej, udział prezydenta w procesie ustawodawczym, pełnienie funkcji naczelnego wodza sił zbrojnych, kompetencje dotyczące stanów nadzwyczajnych oraz funkcje reprezentatywne. Ponadto brazylijski Rząd Federalny określany jest mianem zapożyczonym z nazewnictwa północnoamerykańskiego – „administracją prezydencką” (Trnka, 2017: 68). 

Prezydent ma całkowitą swobodę w dobieraniu współpracowników, co znacząco podkreśla jego silną i niezależną władzę. Interesującą kompetencją głowy państwa jest możliwość wykorzystywania środków tymczasowych – Medidas Provisórias. Są to akty normatywne przypominające polski rodzaj dekretu z mocą ustawy, jakie wprowadziła do polskiej konstytucji nowela sierpniowa z 1926 roku. Należy jednak zaznaczyć, że takie dokumenty podlegają kontroli ze strony ustawodawcy. Prezydent ma w tym przypadku możliwość uregulowania ustawowego konkretnej sytuacji w momencie, kiedy uznaje to za stosowne. Taki akt prawny obowiązuje przez 60 dni i może zostać przedłużony na taki sam okres. Istotne jest również zaznaczenie, że tego typu przepisy nie mogą dotyczyć prawa karnego oraz wyborczego, Kongres zaś może odrzucić środek tymczasowy prezydenta. Odpowiedzialność głowy państwa w Brazylii ma charakter karny przed Federalnym Sądem Najwyższym. Prezydent odpowiada również przed Senatem z racji dopuszczenia się przestępstwa związanego z nadużyciem swojej władzy (Trnka 2017: 69–70).

Jednakże również Brazylia, tak jak Stany Zjednoczone, dąży do zachowania równowagi pomiędzy poszczególnymi władzami w państwie. W kraju Ameryki Południowej konstytucja ściśle oddziela władzę legislatywy od egzekutywy w celu zapobieżenia utraty harmonii rządów. 

Europejskie naśladownictwo

Obowiązująca konstytucja Cypru została podpisana 16 sierpnia 1960 roku. To jedna z najsztywniejszych ustaw zasadniczych na świecie. Zasady funkcjonowania urzędu prezydenta zostały zawarte w dziale III. Jak się powszechnie uważa, bezpośrednim wzorem do stworzenia systemu cypryjskiego był przykład ze Stanów Zjednoczonych. Istotną cechą różniącą konstytucję cypryjską od amerykańskiej jest fakt wpływu wyniku wyborów parlamentarnych na skład personalny rządu. W klasycznej wersji to właśnie prezydent ma decydujący głos w sprawie wskazania konkretnego kandydata na ministra. Jednakże cały zakres prerogatyw prezydenta Cypru świadczy o jego rozległej władzy i silnej pozycji w państwie. W tym przypadku, podobnie jak na kontynencie amerykańskim, założenia konstytucyjne dążą do możliwie jak najpełniejszej separacji władz od siebie (Antoszewski i Herbut 2006: 177–178). Prezydent Cypru jest najważniejszym przedstawicielem władzy wykonawczej. Ma prawo zwoływania posiedzeń Rady Ministrów, dysponuje prawem weta, może zwrócić się do Sądu Najwyższego z prośbą o stwierdzenie konstytucyjności danego aktu prawnego. Ponadto ma możliwość wyrażenia zgody na prowadzenie rokowań międzynarodowych oraz przyznaje medale i odznaczenia państwowe (Sarnecki 2007: 115).

Niebezpieczeństwa 

Według politologa prof. Juana Linza do najważniejszych słabości systemu prezydenckiego można zaliczyć realną możliwość konfliktu pomiędzy dwoma podmiotami o analogicznym zakresie władzy. Ponadto zauważalne są również problemy związane z następstwem władzy w czasie międzywyborczym oraz pozbawienie tychże wyborów znaczenia (J. Linz 1990: 32–37). Profesor Arend Lijphart zauważa natomiast brak przystosowania systemu do sytuacji utraty poparcia elektoratu, ponieważ nawet wówczas nie można skrócić kadencji urzędu. W takim momencie najlepiej uwidacznia się różnica pomiędzy prezydencjalizmem a parlamentaryzmem, w którym istnieje możliwość zwołania przedterminowych wyborów w celu rozwiązania kryzysu politycznego. 

Z kolei prof. Guillermo O’Donnell zauważa zagrożenia, jakie niesie ukształtowanie na podstawie systemu tzw. demokracji delegatywnej, która wyraża się w powierzeniu sprawowania władzy w sposób swobodny zwycięzcy wyborów. W tej kwestii niestety nie liczą się już reakcja społeczna ani zdanie wyborców. Takie przypadki przekształcenia systemu prezydenckiego można zaobserwować w niektórych państwach postkomunistycznych, które przyjęły model dominującej prezydentury (Rosja, Gruzja, Kazachstan, Uzbekistan). W momencie braku podstaw do stricte demokratycznej transformacji rządy prezydenta stają się kamuflażem dla autorytarnej dyktatury. Analogiczną sytuację można ówcześnie zaobserwować na Białorusi (Antoszewski i Herbut 2006: 178). 

Pomimo faktu, że na żaden grunt nie można przenieść wiernie wzorca ze Stanów Zjednoczonych, to jednak wszelkie wypaczenia systemu prezydenckiego mogą stanowić poważne niebezpieczeństwo i zagrożenie dla ustroju demokratycznego. Aktualne wydarzenia związane z rosyjskimi działaniami wojennymi na terenie Ukrainy zdają się tylko potwierdzać tę smutną prawdę.