System parlamentarno-gabinetowy po polsku

Filip Fiedor
Dodane 12 miesięcy temu

Parlamentaryzm powstał jako odpowiedź na dyktatorskie zapędy monarchów. Początkowo były to spotkania z królem, podczas których reprezentowano swój stan, swoje dobra i interesy. Wiek XIX i pojawienie się nowych ruchów społecznych oraz umasowienie wielu aspektów życia wykreowały nową formę partycypacji politycznej, jaką były (i są po dziś dzień) partie polityczne. 

Od tego momentu możemy mówić o uformowaniu się ciał ustawodawczych, które są bardzo podobne do tych dzisiejszych. Wiek XX zaowocował rozwojem parlamentaryzmu na świecie, a monarchowie ustąpili miejsca powszechnie wybranym prezydentom. Powstał system parlamentarno-gabinetowy, który mamy również w Polsce. Nie jest to system idealny, takie nie istnieją. Rozwiązuje on jednak wiele problemów. Na przykład może znacznie wpływać bezpośrednio na bierną oraz aktywną partycypację społeczeństwa w sprawowaniu rządów, możliwość wnoszenia projektów ustaw czy też swoistą (pośrednią) kontrolę nad tym, co robią rządzący. Niemniej dość podobne formalne kompetencje poszczególnych władz wydają się zbliżone. Sejm i Senat, podobnie jak prezydent, mają inicjatywę ustawodawczą. Parlament może obalić weto prezydenta. Na czele rządu stoi Prezes Rady Ministrów, który reprezentuje rząd, a więc Polskę za granicą. Kieruje on polityką zagraniczną, stoi na czele administracji państwowej. Prezydent z jednej strony jest ograniczony jedynie do reprezentowania kraju, podpisywania ustaw. Z drugiej – posiada prawo weta, ma inicjatywę ustawodawczą. Wydaje się, że dość chaotyczne rozproszenie kompetencji w ramach egzekutywy oraz władzy ustawodawczej jest dość wyraźne. W niniejszym artykule autor postara się wskazać te elementy, które w znaczny sposób wpływają niekorzystnie na polski system parlamentarny.

Zawiłość systemu

Partie polityczne, których skład jest wybierany w wyborach powszechnych, dostają legitymację społeczną do rządzenia krajem. Wyłaniają wewnętrznie elity, czyli „równiejszych z równych”, przynajmniej teoretycznie wybierają swojego lidera. Najważniejszym ich zadaniem pozostaje utworzenie rządu. W sytuacji, kiedy ugrupowanie polityczne zdobędzie wymaganą większość parlamentarną, proces wyłonienia ekipy rządzącej jest prosty. Kandydat na premiera, często zgłaszany już podczas kampanii wyborczej, staje na czele formułującego się rządu, i to na jego wniosek prezydent nominuje konstytucyjnych ministrów. Większość konstytucyjna to kolejny cel, do którego dąży każda formacja polityczna. W Polsce żadna z partii nie osiągnęła jeszcze takiego wyniku wyborczego.

Proporcjonalność, czyli koalicje

Kiedy partia polityczna nie zdobywa wystarczającej liczby głosów, aby samodzielnie sprawować władzę, a jest to typowe dla ordynacji proporcjonalnej, musi szukać koalicjantów, z którymi stworzy rząd. Już na tym etapie odpowiedzialność za efekty rządzenia zaczyna się rozmywać. Historia ostatnich 20 lat pokazała (poza okresem 2005–2007, kiedy konieczne było rozpisanie nowych wyborów po odejściu Samoobrony oraz Ligi Polskich Rodzin z rządu), że technicznie to się udaje. Ugrupowania takie jak Sojusz Lewicy Demokratycznej czy Platforma Obywatelska bez problemu znajdowały koalicjanta. Było nim najczęściej Polskie Stronnictwo Ludowe. Ugrupowanie zdobywające stosunkowo mało głosów, jednak współrządzące w wielu aspektach jak równy z równym we współpracy z politycznym partnerem, który zdobył kilka razy więcej głosów i cieszył się znacznie większym mandatem społecznym. Ordynacja proporcjonalna w Polsce sprawia, że mając 6–7% poparcia w wyborach, można znaczyć politycznie o wiele więcej niż podmioty z kilkudziesięcioprocentowym poparciem. Dla przypomnienia – w ordynacji zwanej „proporcjonalną”. Nie są to jednak rozwiązania systemowe w tym sensie, że nie zapewniają alternatywy w przypadku, kiedy partie nie mogą się między sobą porozumieć. Wynikają z tego dwie konsekwencje: brak płynności i stabilności politycznej oraz długie oczekiwanie na sformowanie rządu. Rozmowy, czy często po prostu targi, mogą trwać tygodniami, a koalicje nie muszą się pokrywać ideowo. 

Rozdrobnienie parlamentu i jego konsekwencje

Rozdrobnienie parlamentu było bolączką w Polsce tuż po przemianach ustrojowych. Jednym z rozwiązań okazał się wprowadzony w 1993 roku próg wyborczy do Sejmu, który określał procentowy próg wejścia ugrupowań politycznych – partia powinna uzyskać 5% poparcia w skali kraju, koalicja natomiast 8%. Początkowa fragmentaryzacja została zastopowana, a było to konieczne ze względu na ciągłe zmiany rządu. Na przykład w wyniku wyborów w 1991 roku w Sejmie znalazło się aż 69 ugrupowań. Oznaczało to, że nowo sformułowany rząd musiał składać się ze skrajnie różnych organizacji, a kwestie zakulisowych porozumień nie kończyły się. Rozdrobnienie partyjne to również – albo przede wszystkim – brak stabilności politycznej. W Polsce funkcjonuje zasada, że prace toczone przez parlament są przerywane z końcem kadencji, nowo wyłoniony rząd natomiast ich nie kontynuuje, ale zaczyna je od nowa. 

Wotum nieufności

Konstruktywne wotum nieufności nie okazuje się skutecznym narzędziem. Stosuje go opozycja przeciwko ekipie rządzącej lub poszczególnym członkom rządu. De facto takie wotum nie oznacza w polskich realiach nic. Artykuł 158 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej reguluje te kwestie. Aby zgłosić wotum nieufności przeciwko rządowi, Sejm musi przegłosować je większością ustawowej liczby posłów na wniosek 46 parlamentarzystów. Mechanizm jest podobny w przypadku ministra, jednak tutaj jest potrzebna liczba 69 zgłaszających posłów. Jak pokazuje historia, wotum nieufności jest tylko symbolicznym gestem, spektaklem, którego odbiorcami są wyborcy – nie jest ono skuteczne. Ekipa rządząca, która ma większość w Sejmie, jest w stanie odrzucić projekt opozycji. Inaczej jest, kiedy ugrupowanie, które wchodzi w skład rządu, podejmie decyzję, że rozwiązuje umowę koalicyjną. Do takiej sytuacji doszło w Polsce w 2007 roku, kiedy Liga Polskich Rodzin opuściła struktury koalicji z Prawem i Sprawiedliwością. Później premier Jarosław Kaczyński zdecydował się rozpisać wcześniejsze wybory. Jak bardzo jest to ryzykowne, przekonał się zaraz po ogłoszeniu ich wyników. Rządy mniejszościowe nie okazują się dobrym rozwiązaniem, ponieważ bez zbudowanej sensownej większości nawet najlepsza ustawa może po prostu przepaść w głosowaniu. Trwanie osłabionego rządu, nawet przez parę miesięcy, może również zmniejszać stabilizację polityczną. 

Rządy jednej izby

Polski system parlamentarno-gabinetowy mógłby nazywać się również systemem jednej izby. Wskrzeszony w 1989 roku Senat odgrywa w polskim ustawodawstwie drugorzędną rolę. Pozycja „izby zadumy” jest ogólnie uznawana za bardzo istotną, ponieważ zasiadający w niej przedstawiciele pracują nad prawem stanowionym w Sejmie. O jego jakości można powiedzieć wiele, ale na pewno nie to, że jest pozbawione mankamentów. Jakość efektów tych prac, mówiąc delikatnie, bywa różna. Izba wyższa w założeniach miała być miejscem wolnym od ostrych starć politycznych, organem, gdzie dokonuje się faktyczna korekta ustaw. Senat jest ciałem ustawodawczym, co dodatkowo podnosi jego rangę. Praktyka jest taka, że o większości spraw decyduje Sejm. Senat wcale nie jest miejscem, które omijają spory stricte polityczne. Tak jest chociażby w obecnej kadencji parlamentarnej, gdy większość w Senacie przypada Koalicji Obywatelskiej. Senat, jako symbol doniosłości demokracji w państwie prawa, powinien sprawować funkcję nadrzędną. Brytyjska Izba Lordów jest nadal reprezentowana przez ludzi z nominacji, z określonymi tytułami, którzy w sposób znaczący odznaczyli się w swojej działalności publiczno-politycznej. Nasz Senat takich skojarzeń nie przywołuje. Niestety.

Senat-Sejm-Prezydent

 Jeżeli polski Senat jest reprezentowany przez to samo ugrupowanie co w Sejmie, to istnieje poważna szansa, że prezydent również wywodzi się z ekipy sprawującej władzę. Tak było po 2015 roku. Prawo i Sprawiedliwość miało swój parlament oraz prezydenta. Podobnie po 2010 roku. Koalicja Platformy Obywatelskiej wraz z Polskim Stronnictwem Ludowym miała w swoich rękach pełnię władzy. Proces legislacyjny przebiegał nadzwyczaj sprawnie, ponieważ cały parlament był zgodny, a prezydent podpisywał ustawy, ze sporadycznymi uwagami. Na tle swojego poprzednika prezydent Andrzej Duda znacznie częściej korzysta z prawa weta. Obecna sytuacja jest nieco bardziej skomplikowana. Senat to opozycja, więc ustawa zanim trafia na stół prezydenta, jest często rozpatrywana po wielokroć. Nie jest zatem izbą zadumy, a więc miejscem, gdzie merytoryczna dyskusja bierze górę nad utarczkami politycznymi, ale miejscem, które jest „bastionem” oporu przeciwko Sejmowi oraz prezydentowi. Tym samym dominująca pozycja Sejmu jest znacząca, ponieważ to on w praktyce nakreśla nurt ideowo-polityczny. 

Poniższy wykres pokazuje liczbę zawetowanych ustaw przez głowy państwa

Separacja w separacji

Ostatnią, najważniejszą kwestią wydaje się pewne „zamknięcie” Sejmu na inne władze, które zostały wybrane w wyborach powszechnych. Zauważyć można, że to, co dzieje się w Sejmie, nie jest implikowane ani ze strony prezydenta, ani ze strony Senatu. To Sejm właśnie jest źródłem nie tylko prawa, ale całego życia politycznego, na które nakładają się relacje pomiędzy politykami, mediami i wyborcami. Rola prezydenta w tym „spektaklu” nie wydaje się znacząca, a już na pewno nie taka, że określiłaby rytm pracy. Senat również wydaje się protezą ciała ustawodawczego, ponieważ ten odgrywa rolę albo „ostatecznego bastionu”, albo odległej, zapomnianej wyspy, na którą mogą uciec pragnący spokoju politycy. 

Nie są to wszystkie wady, jakie posiada system parlamentarno-gabinetowy w Polsce. Nie bez znaczenia jest też to, w jaki sposób jest wybierany parlament. Wręcz przeciwnie, to zupełnie kluczowe. Trzeba zauważyć, że ordynacja proporcjonalna wyłoni inny skład osobowy parlamentu, a inny personalny wynik padnie, gdy rozstrzygnięcie nastąpi w ordynacji większościowej. A to przecież ludzie są w tym przypadku kluczowi. W jaki sposób realizują prace na rzecz wyborców? Czy są przed nimi odpowiedzialni? Czy bierne prawo wyborcze jest realne czy jedynie iluzoryczne? Biorąc pod uwagę kontekst historyczny, możemy założyć, że obecna formuła systemowa tworzyła się zaraz po przemianach ustrojowych w 1989 roku, a w nich niebagatelną rolę odegrali komuniści ze szczególną rolą gen. Czesława Kiszczaka. Żyjemy w systemie, który został nakreślony historią. Ona staje się coraz odleglejsza, ale jej skutki nadal obserwujemy za każdym razem, gdy przypatrujemy się polskiej scenie politycznej. 

Copy LinkLinkedInFacebook
Filip Fiedor
Autor

Politolog, absolwent Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie. Pracę magisterską poświęcił sytuacji społeczeństwa obywatelskiego w Białorusi po wyborach 9 sierpnia 2020 roku. Brał udział w licznych konferencjach naukowych, w tym poświęconych tematyce wschodniej. Jeden z autorów monografii naukowej „Rola i znaczenie Partnerstwa Wschodniego w procesie transformacji państw Europy Wschodniej i Kaukazu Południowego”. Współtworzy podcast w Kole Nauk Politycznych Uniwersytetu Jagiellońskiego.

Wykup dostęp do wszystkich artykułów

już od 58 zł / miesiąc

Każdego tygodnia dołączają do nas nowi czytelnicy zainteresowani efektywnym funkcjonowaniem państwa. Bądź wśród nich.

Zobacz też

Ustrój

Wiemy już, kto zostanie posłem!