Skąd się wzięła w Polsce potrzeba deglomeracji?

Mateusz Ambrożek
Dodane 1 rok temu

 Zazwyczaj mówiąc o deglomeracji, porusza się kwestię jej gospodarczych przyczyn. Tymczasem okazuje się, że można dostrzec także polityczne korzenie tej idei. Dlaczego deglomeracja jest absolutną koniecznością z perspektywy efektywności rządzenia państwem i dlaczego to politycy po 1989 roku sami spowodowali sytuację stwarzającą potrzebę deglomeracji?

Do tej pory o deglomeracji pisano zazwyczaj z perspektywy jej gospodarczych przyczyn oraz społecznych skutków. To podejście jest oczywiście słuszne, jednak by lepiej przyjrzeć się temu procesowi, należy także dokładniej opisać jego polityczną stronę oraz efekty, które – choć może niewidoczne na pierwszy rzut oka – wpływają na życie milionów Polaków.

Kwestie polityczne stojące u podstaw deglomeracji sięgają okresu analogicznego do tych gospodarczych – również są efektem przemian ustrojowych, a zwłaszcza pojawiającej się wówczas niezdolności rządzących do takiego zaprojektowania własnej pozycji, by przy utrzymaniu sterowności i efektywnego kreowania sfery publicznej pozwolić na włączenie do procesów decyzyjnych na różnych szczeblach coraz większych grup obywateli.

To rodziłoby skutki nieznane w najnowszej historii Polski, ponieważ deglomeracja (w tym tekście raczej w znaczeniu decentralizacji) doprowadziłaby do redefinicji znaczenia polityki na poziomie centralnym poprzez zmniejszenie znaczenia klasy politycznej na rzecz współdecydowania przez obywateli i wzmocnienia samorządów. By sobie to uświadomić, głównym celem tekstu będą 1) prześledzenie procesu politycznego prowadzącego do skutków, które chce się niwelować za pomocą deglomeracji, 2) opisanie sytuacji, w której obecnie się znajdujemy, oraz 3) poszukiwanie „momentu deglomeracyjnego”, czyli sytuacji, w której realizacja tej reformy stanie się możliwa.

CENTRALIZM – GRZECH GŁÓWNY III RP

Historia pokazuje, że dążenie do realizacji danej idei lub postulatu często powoduje skutki odmienne od zamierzonych. Tak też działo się w przypadku sytuacji, jaką obserwujemy od lat 90. XX wieku. Należy wyraźnie powiedzieć, że postulat deglomeracji jest efektem centralizmu, z jakim mamy do czynienia właśnie od wyżej wymienionego momentu. Ciągłe zwiększanie „sfery imperium” spowodowało przeciążenie i niezdolność do efektywnego administrowania (właśnie administrowania, nie rządzenia) posiadanymi kompetencjami. Postulat deglomeracji jest zatem działaniem mającym na celu zmniejszenie liczby posiadanych przez polityków kompetencji i przekazanie zdolności decyzyjnej do niższych organów.

Skąd się wziął centralizm? Jest to problem charakterystyczny dla większości państw, które „uczą się” polityki w nowych warunkach. Nowe elity, które do tej pory w żaden sposób nie uczestniczyły w podejmowaniu decyzji, szybko musiały nauczyć się rządzenia państwem. Niemal od razu okazało się, że materia oraz poziom skomplikowania procesu politycznego przerosły byłych „solidarnościowców”. Do tej pory zajmowali się tylko rywalizacją z komunistycznym establishmentem. To było zbyt mało do rządzenia państwem. Powoli dzielący się na coraz mniejsze partie obóz władzy stanął przed problemem niezdolności do rządzenia z powodu braku kompetencji.

Tam, gdzie pojawia się niewiedza, tam włącza się predyspozycja do zbyt łatwego podejmowania trudnych decyzji. W psychologii nazywa się to efektem Dunninga-Krugera – im mniej mamy predyspozycji intelektualnych do rozwiązywania danego problemu, tym bardziej uważamy, że nasza opcja jest słuszna. Dlatego też mając do wyboru proste i skomplikowane rozwiązania, zazwyczaj wybieramy łatwiejszą opcję.

To potwierdzające się przekonanie o słuszności naszego działania wyzwala w człowieku coraz większe ambicje, które w przypadku polityków powodują chęć zdobycia coraz większej sfery władzy, a to przekłada się na dążenie do regulacji jak największej liczby spraw. I tu docieramy do sedna centralizmu. By móc kontrolować oraz wydawać decyzje, obóz postsolidarnościowy musiał dążyć do możliwie jak najpełniejszego oraz jak najdokładniejszego zagarnięcia kompetencji. Dokonywało się to poprzez stopniowe regulowanie coraz większej liczby problemów ustawami. Oczywiście nie było to spowodowane wyłącznie intencjami rządzących. Współczesność likwidując w wielu miejscach różnice między tym, co publiczne, a tym, co prywatne, niejako sama zaprosiła rządzących do coraz dokładniejszego regulowania określonych problemów. W tym przypadku chodzi jedynie o podkreślenie, że konieczność normalizacji wielu kwestii po komunizmie splotła się z tendencją rządzących do sprawowania dokładniejszej kontroli nad tymi problemami oraz zwykłym, ludzkim chciejstwem posiadania coraz większej władzy.

Najbardziej zadziwiające w omówieniu tego procesu jest to, że postsolidarnościowcy w tym aspekcie podążyli drogą komunistów, czerpiąc z doktryny centralizmu demokratycznego. Efekty tego procesu znamy z historii – centralne planowanie, wszechwładza biurokracji partyjnej, reglamentacja żywności – osiągnęły swoją kulminację w latach 80. XX wieku, kiedy to rządy Messnera i Rakowskiego nie były zdolne do jakichkolwiek skutecznych reform. Gdy w końcu dostrzeżono ten problem, zdecydowano się na ograniczenie kompetencji rządu poprzez wprowadzenie tak zwanej ustawy Wilczka, która całą swobodę w sektorze gospodarczym przekazywała obywatelom.

To, co różniło polityków III Rzeczpospolitej od komunistów – tak do mniej więcej 2010 roku – to tylko fakt, że komuniści na samym końcu swoich rządów dostrzegli problem i chcieli coś z nim zrobić, politycy w III RP natomiast nie chcieli specjalnie zmieniać tej sytuacji.

CENTRALIZM – REAKTYWACJA

Rządy ostatnich dwóch ekip – Platformy Obywatelskiej oraz Prawa i Sprawiedliwości – stanowią kulminację procesu centralizacji kompetencji. W przypadku rządów PO było to oczywiście mniej widoczne z powodu stosowania taktyki „ciepłej wody w kranie”, czyli zapewniania 1) relatywnie stabilnego środowiska politycznego i otoczenia gospodarczego oraz 2) realizowania wielu projektów infrastrukturalnych poprawiających standard życia bez angażowania się w wielkie reformy społeczne.

Gdy spojrzymy wstecz, na pierwszy rzut oka może nam się wydawać, że taka polityka jest zaprzeczeniem centralizmu kompetencji. Wówczas politycy przejawiają nadmierną aktywność, chcąc uregulować wszelkie dziedziny życia społecznego. Platforma była jednak pierwszą partią polityczną w najnowszej historii Polski, która zdawała sobie sprawę z tego problemu. Dokładniej tę kwestię opisał Bartłomiej Sienkiewicz w Państwie teoretycznym. Państwo zajmowało się tylko najmniej istotnymi – z punktu widzenia obywateli – problemami, ponieważ nadmiar kwestii do rozstrzygnięcia, konieczność zarządzania na wielu odcinkach jednocześnie oraz godzenia sprzecznych interesów różnych grup spowodowały, że politycy nie chcieli dodatkowo angażować się w kosztowne reformy, wiedząc, że nie dadzą rady przeprowadzać wielkich projektów społecznych.

To, co w opinii publicznej było główną słabością rządów Platformy Obywatelskiej, okazało się poniekąd świadectwem jej politycznej dojrzałości. Problem z Platformą polegał jednak na tym, że przyjęła ona ten stan jako oczywisty i nie próbowała nic z tym zrobić. To doprowadziło do „zużycia się władzy”, wytworzenia się politycznej próżni, która sprawiła, że PO przestało czuć nastroje społeczne i w konsekwencji przegrało wybory.

Oczywiste było, że władzę po Platformie może przejąć tylko taka partia, która przełamie indolencję poprzedniej ekipy rządzącej. Tymczasem w połowie drugiej dekady XXI wieku Prawo i Sprawiedliwość przedstawiło szereg postulatów oraz pomysłów wskazujących na chęć dokonania głębokich reform strukturalnych. Sienkiewicz wypowiadał się o tych pomysłach z nieukrywaną ironią. Uważał, że Polski nie stać na wielkie projekty, że dalej musimy zaciskać pasa. Polacy tego nie chcieli, więc PiS zaczął zyskiwać w sondażach, ostatecznie wygrał wybory. To PiS-owskie „szarpnięcie cuglami”, by użyć frazy Jana Rokity, stało się faktem. Po zwycięstwie w 2015 roku przystąpiono do stworzenia Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju (SOR) i wdrożenia sztandarowych reform (500+, obniżenie wieku emerytalnego, zmiany w systemie szkolnictwa, reforma sądownictwa itp.).

Polakom zaimponował rozmach, z jakim PiS przystąpił do rządzenia. Po pewnym czasie zauważono, że SOR nie został w wielu miejscach doprowadzony do końca, a część reform nie przynosi zamierzonych skutków – 500+ nie poprawiło wskaźnika przyrostu naturalnego, reforma sądownictwa otworzyła front walki z Unią Europejską, zmiany w szkolnictwie nie doprowadziły do poprawy jakości nauczania. Co więcej, wyższe wydatki budżetowe pociągały za sobą konieczność nałożenia większych lub całkiem nowych podatków. Dopóki brały się one z uszczelniania tak zwanych mafii VAT-owskich, społeczeństwo nie odnosiło się do tego pomysłu negatywnie. Z czasem jednak zaczęto zauważać, że trzeba głębiej zaglądać do kieszeni obywatelom. W dodatku pojawiła się pandemia, która odsłoniła fatalną kondycję systemu ochrony zdrowia, chaos organizacyjny, problemy z dostosowywaniem obostrzeń do regulacji prawnych, częste i wzajemnie sprzeczne zmiany decyzji oraz komunikaty i nieporozumienia w rządzie. Kulminacją tych problemów jest problem wdrożenia Polskiego Ładu, a zwłaszcza poziomu jego skomplikowania i niższych wynagrodzeń.

W trakcie tego procesu politycy obozu rządowego zauważyli, że nie są w stanie zrealizować wszystkich swoich reform. W 2019 roku Jarosław Kaczyński mówił o chęci pokonania imposybilizmu, już dwa lata później zaś jego narracja wyraźnie się zmieniła. Powód tego zachowania był bardzo prozaiczny. Po prostu dostrzeżono, że reformy nie wpływają na zmiany społeczne w takim stopniu, w jakim chciał tego PiS. Program 500+ nie zwiększył dzietności, niedziele niehandlowe nie powstrzymały supermarketów przed otwieraniem ich w tym dniu tygodnia, Pracownicze Plany Kapitałowe okazały się klapą. Można tak mnożyć w nieskończoność. Rząd Zjednoczonej Prawicy widząc, że nie może osiągnąć swoich celów, stanął przed dylematem: albo przestaniemy dokonywać reform i stracimy wizerunkowo, co skończy się spadkiem w sondażach i być może wyborczą porażką, albo będziemy dalej reformować, ale być może stracimy kontrolę nad sytuacją. Jedno i drugie rozwiązanie byłoby zabójcze: pierwsze dla PiS-owskiej przyszłości, drugie dla państwa. Z perspektywy czasu widać, że partia rządząca wybrała drugie rozwiązanie, ale w 2019 roku dostrzeżono jednak pewne światełko w tunelu.

Tym światełkiem był właśnie pomysł deglomeracji. Rzucono ideę, którą natychmiast podchwycili działacze i posłowie z małych miast. W 2019 roku trwały rządowe prace nad opracowaniem koncepcji reformy, organizowano konferencje oraz debaty z samorządowcami na temat ewentualnego kształtu deglomeracji, pozyskiwano raporty i wypowiedzi ekspertów. Na tej podstawie można założyć, że rząd na poważnie zaczął rozważać możliwość przerzucenia części kompetencji i odpowiedzialności na samorządy. Nie bardzo jednak wiedziano, jak to zrobić, więc ostatecznie nie udało się wykorzystać potencjału i wiedzy zgromadzonej w resortach. Co więcej, bardzo szybko okazało się, że z tym projektem jest więcej problemów, niż rządzącym się na początku wydawało. Kontrowersje związane z podziałem urzędów oraz wycieczki posłów do ministrów odpowiedzialnych za tę kwestię spowodowały, że przedstawiciele poszczególnych miast zaczęli walczyć ze sobą lub dzielić łupy jeszcze przed przedstawieniem oficjalnej koncepcji. To doprowadziło do tego, że deglomeracja w Polsce umarła śmiercią naturalną.

KIEDY BĘDZIE MOŻLIWE PRZEPROWADZENIE DEGLOMERACJI?

Mówiąc o PiS-owskim pomyśle na deglomerację, trzeba wspomnieć o jeszcze jednej kwestii. Jeżeli chcemy przenosić kompetencje decyzyjne na niższe szczeble, to konieczne jest zapewnienie im odpowiedniego poziomu finansowania. Tego również zabrakło. Planowano delokalizację urzędów, ale nie uwzględniono konieczności wsparcia finansowego regionów. Po drugie nie wystarczyłoby samo przekazanie zasobów. Przeniesienie decyzyjności na niższe poziomy wiązałoby się przecież z oddaniem sprawczości w określonych sektorach, a to już grozi utratą realnej władzy, której politycy oczywiście nie byli skorzy oddać.

Dlatego właśnie deglomeracja wciąż pozostaje jedynie postulatem. Można spodziewać się, że rządzący nie zdecydują się na ruch, który mógłby umożliwić jej realizację. Można odnieść wrażenie, że wpadli w błędne koło, które można opisać następująco: chcą zachować kontrolę i sprawować władzę w zakresie posiadanych kompetencji oraz w miarę możliwości ją rozszerzać. To prowadzi do zwiększenia nieefektywności decyzji politycznych, przejawiającej się w niewłaściwej alokacji zasobów, szybkim podejmowaniu decyzji, braku dokładniejszej analizy poruszanych kwestii. Wówczas pojawiają się postulaty, które wskazują na możliwość przeniesienia kompetencji na niższe szczeble, co powoduje obawy polityków związane z możliwością utraty władzy.

Ta reforma – o ile oczywiście zostanie zrealizowana – to najtrudniejsza i najbardziej kompleksowa zmiana w III RP, a jej zasięg będzie znacznie większy niż reformy administracyjnej czy systemu ochrony zdrowia z końca lat 90. To nie jest zmiana, która przyniesie duży skutek niewielkimi nakładami lub będzie mogła zostać wykorzystana propagandowo. Deglomeracja może się udać, ale nie musi. Zbyt dużo czynników w jej przypadku musi zostać wziętych pod uwagę. To też nie sprzyja zrealizowaniu reformy przez polityków, którym zależy głównie na władzy.

Można zatem przypuszczać, że deglomeracja może zostać przeprowadzona tylko w „okienku”, czyli w sytuacji, gdy zmieni się partia rządząca, jej pozycja nie okrzepnie w systemie politycznym lub gdy do władzy dojdzie partia antysystemowa. Pierwsze jest spowodowane typowym prawem politologicznym – zwycięska partia polityczna otrzymuje na początku „bonus dla zwycięzcy”. Oznacza to, że poprawia swój wynik w sondażach właśnie dlatego, że wygrała wybory. Takie stronnictwo może być skłonne do ryzykownych posunięć, ponieważ nie odbije się to negatywnie na jej poparciu w przypadku fiaska reformy. Oczywiście w tym przypadku przełożenie tego teoretycznego argumentu na potencjalny grunt realizacji reformy deglomeracji oznacza dwa problemy. Po pierwsze skutki reformy deglomeracyjnej będą zapewne rozłożone na miesiące lub lata, po drugie szybka realizacja tej reformy może oznaczać szereg luk i nieścisłości, które mogą skutkować wypaczeniem jej ducha. Dlatego bardziej prawdopodobne jest, że zrealizuje ją partia w jakimś sensie antyestablishmentowa, kontestująca system i chcąca go zmienić bez względu na konsekwencje dla samej siebie.

Być może jednak nie powinniśmy tracić nadziei. Może okaże się jednak, że pomysł ten znajdzie swój czas i miejsce? Przecież już prowadzono nad nim prace, wystarczy do nich wrócić.

Powyższe nakreślenie historii problemu pokazuje, że pojawienie się pomysłu przeprowadzenia deglomeracji było poniekąd historyczną koniecznością. Wynikało ze wzrostu liczby kompetencji posiadanych przez polityków centralnych, niezdolności do rządzenia tyloma sektorami jednocześnie i chęci scedowania ich na organa niższego rzędu. Mimo tak silnych przesłanek należy zauważyć, że rządzący nie spieszą się do przeprowadzenia reformy. Wydaje się, że nie ma alternatywy dla tej koncepcji, która – w sposób najbardziej kompleksowy – rozwiązuje problem centralizmu i imposybilizmu. Choćby dlatego powinniśmy przedyskutować tę kwestię jeszcze bardziej szczegółowo. 

Copy LinkLinkedInFacebook
Mateusz Ambrożek
Autor

Doktorant nauk politycznych w Szkole Doktorskiej Nauk Społecznych Uniwersytetu Warszawskiego. Konsultant i doradca strategiczny w Gerson Lehrman Group. Ekspert ds. polityk publicznych w Forum Prawo dla Rozwoju. Były doradca Ministra Przedsiębiorczości i Technologii oraz Ministra Rozwoju. Pracował także w Departamencie Analiz Gospodarczych MR oraz w Głównym Urzędzie Statystycznym.

Wykup dostęp do wszystkich artykułów

już od 58 zł / miesiąc

Każdego tygodnia dołączają do nas nowi czytelnicy zainteresowani efektywnym funkcjonowaniem państwa. Bądź wśród nich.

Zobacz też

Ustrój

Wiemy już, kto zostanie posłem!