Silny samorząd a referendum lokalne

Tomasz Synowiec
Dodane 6 dni temu

SILNY SAMORZĄD A REFERENDUM LOKALNE

Autor: Tomasz Synowiec

W polskiej debacie publicznej często od polityków możemy usłyszeć, że chcą oni silnego samorządu, albo że chcieliby oni wzmocnienia samorządu,  jednak po przyjrzeniu się z bliska ich ofercie programowej dochodzę do wniosku, że nie rozumieją oni natury samorządności, a przez silniejszy samorząd rozumieją oni silniejszych samorządowców. Wzmocnienie samorządu powinno polegać na wzmocnieniu samorządności, a nie samorządowców. 

Samorządność, czyli możliwość samodzielnego decydowania o swoim losie przez wspólnotę mieszkańców danego regionu. W największym stopniu ideę samorządności realizuje referendum lokalne. Warto przy tym pamiętać, że nie mówimy tu wyłącznie o postulacie wywodzonym z zasad demokracji bezpośredniej, ale także o gwarantowanym nam konstytucyjnie prawie.

„Członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa”. 

Konstytucja RP, art. 170

Droga do wzmocnienia samorządu w Polsce wiedzie zatem przez lepiej działające referendum lokalne. Choć gwarancje konstytucyjne wydają się bardzo szerokie i bardzo mocne, to na poziomie ustawowym instytucja napotyka szereg problemów i przeszkód, które znacząco ją osłabiają. Konstytucja wskazuje, że referendum może dotyczyć spraw wspólnoty, a w rzeczywistości decyzyjność w tej sprawie ograniczona jest do kompetencji i decyzyjności gminy, co zresztą w kontekście niektórych ogólnokrajowych inwestycji wydaje się być zrozumiałe i słuszne. Konstytucja wyszczególnia zwłaszcza możliwość odwołania w referendum organów samorządu terytorialnego pochodzących z bezpośredniego wyboru. Choć zapisane jest to w formie wyróżnienia, to również w praktyce jest to zawężenie wskazujące, że w referendum nie odwołujemy organów samorządu niewybieranych bezpośrednio. Stąd też opcja odwoływania wójtów, burmistrzów i prezydentów miast pojawiła się wraz z wprowadzeniem ich bezpośredniego wyboru. W praktyce problemy tych referendów i ich regulacje są nieco odmienne, stąd oddzielnie przedstawię propozycje zmian w prawie dla merytorycznych referendów lokalnych oraz referendów odwoławczych. 

Zgodnie z obecnie obowiązującą ustawą, aby referendum lokalne było ważne, wymagana jest frekwencja minimum 30%. W założeniu taki próg ma nas chronić przed podejmowaniem decyzji przez zbyt nieliczną grupę mieszkańców. Jest to o tyle błędne myślenie, że w referendum może głosować każdy, a jeśli frekwencja jest niska, to oznacza, że wiele osób dobrowolnie zrezygnowało z oddania swojego głosu, pozwalając podjąć decyzję innym. Propozycja likwidacji progów zawiera się również w wytycznych Komisji Weneckiej. W opublikowanych w 2006 roku warunkach dobrej praktyki referendalnej, progi frekwencyjne są określone jako szkodliwe dla demokracji. 

Paradoksem jest to, że progi referendalne, które przywołuje się w trosce o to, żeby decyzje nie były podejmowane w zbyt wąskim gronie, w praktyce służą obniżaniu frekwencji i oddaniu decyzji z rąk obywateli w ręce wąskiej kadry samorządowej. Jest to bezpośrednie osłabienie samorządności naszego samorządu. Próg 30% prowadzi bardzo często do sytuacji braku rozstrzygnięcia z powodu jego nieprzekroczenia, lecz dla praktyki referendalnej i osłabiania tej instytucji najbardziej przyczyniają się mechanizmy, które do tego prowadzą. 

Jeśli zastanawiamy się, jak obywatele powinni głosować w referendum, aby realizować swój interes (nie musi to być interes egoistycznie pojmowany, może to być chęć przyjęcia najlepszego dla wspólnoty w ich ocenie rozwiązania) to najbardziej oczywistą odpowiedzią jest głosowanie na preferowaną przez siebie opcję, czyli albo za przyjęciem, albo przeciwko propozycji wyrażonej w referendum. Progi referendalne wyrzucają jednak tę oczywistość do kosza, ponieważ jeżeli sprzeciwiamy się rozwiązaniu proponowanemu w referendum i mając do wyboru niegłosowanie lub głosowanie na „nie”, bardziej opłacalne jest wybranie pierwszej opcji, ponieważ w praktyce brak osiągnięcia wymaganej frekwencji oznacza odrzucenie rozwiązania, dla którego powołano się na referendum. Jeśli więc przeciwnicy danego rozwiązania zbojkotują referendum, to w sytuacji gdy stanowią większość, jest niemal pewne, że próg nie zostanie przekroczony, a gdy stanowią mniejszość, daje im to duże szanse (w praktyce również bliskie pewności) na osiągnięcie tego samego celu. Wybranie alternatywy, czyli głosowanie na „nie”, daje albo taki sam efekt w postaci odrzucenia niechcianego projektu, albo efekt gorszy, gdyż to ich głosy sprzeciwu mogą przyczynić się do tego, że projekt zostanie przyjęty ze względu na pomoc w osiągnięciu progu frekwencyjnego. 

Sytuacje, w których próg zostaje osiągnięty przy bojkocie przeciwników, posiadających większość, w praktyce nie występują, są zupełną anomalią (im niższy próg, tym bardziej prawdopodobne byłoby pojawienie się takiej sytuacji). Negatywne skutki tego zjawiska postępują kaskadowo, gdyż w wyniku bojkotu referendum nie odbywają się realne dyskusje nad problemem poddanym pod głosowanie, obywatele są więc gorzej poinformowani, część nawet nie dowie się o referendum, a wraz z kolejnymi nieudanymi próbami ludzie opowiadający się za konkretnymi rozwiązaniami nabierają przekonania, że nie warto ich przyjmować w drodze referendum, gdyż jest to nieskuteczne, co także negatywnie wpływa na ich determinację do głosowania. Gdyby przeciwnicy przystąpienia do Unii Europejskiej wpadli na ten pomysł w trakcie referendum akcesyjnego, Polakom nie udałoby się podjąć tej decyzji. 

Najlepszym rozwiązaniem byłoby zatem zniesienie wymogów frekwencyjnych, jednak wobec realiów politycznych i niechęci wobec tego rozwiązania, warto rozważyć rozwiązania pośrednie. Taką próbę podjęto w poprzedniej kadencji Sejmu, jednak projekt zakładający obniżenie progu frekwencyjnego do 15%, również ostatecznie nie wszedł w życie w wyniku sprzeciwu Senatu. 

Oznacza to szukanie innych płaszczyzn porozumienia, które uwzględnią przekonanie osób przeciwnych niższym progom i jednocześnie usuwających mechanizm racjonalnego niegłosowania. W mojej ocenie obie te postawy można pogodzić za pomocą modyfikacji zasad progów frekwencyjnych w taki sposób, że obniżamy próg do 15% – jednak nie jest to próg frekwencji, lecz minimalny próg głosów, jaki musi uzyskać bardziej popularna w referendum opcja. To znaczy, że co najmniej 15% uprawnionych do głosowania musiałoby zagłosować na „Tak”, żeby propozycja została przyjęta (oczywiście musiałaby to wciąż być większość głosujących). Powinno to usatysfakcjonować przeciwników powierzania decyzji zbyt małej liczbie osób, gdyż jest to próg, który można osiągnąć przy dzisiejszych regulacjach, stanowiący 50% głosujących przy frekwencji 30%. Jednocześnie przy takim rozwiązaniu głosowanie na „Nie” znów staje się racjonalne. Zwolennicy swój próg osiągają niezależnie od przeciwników, więc nie pomagamy im, jeśli nie osiągną progu, nic nie tracimy na głosowaniu przeciwko, a jeśli liczba zwolenników przekroczy 15% z ogółu społeczeństwa, to głosując na „Nie”, zwiększamy szansę na to, że nasze głosy przeważą drugą stronę. 

Warto przy tym zauważyć, że referendum odwołujące organy samorządowe posiada inne problemy. Większość wójtów, burmistrzów i prezydentów miast wybieranych jest w II turze, co znaczy, że w I turze liczba osób niegłosujących na nich była większa niż osób, które ich poparły. W sytuacji referendum oznaczałoby to ich odwołanie, lecz następnie nie przeszkadzałoby im to ponownie wygrać wyborów. Z tego względu referenda odwoławcze należy poddać odrębnym regulacjom i wyłączyć z powyższych rozważań. 

Copy LinkLinkedInFacebook
Tomasz Synowiec
autor

Tomasz Synowiec – członek zespołu Instytutu Demokracji Bezpośredniej oraz Klubu Jagiellońskiego. Stały współpracownik Wspólnej Perspektywy. Twórca „Wyborów na Świecie” oraz współprowadzący podcast „Rytm Polityki”. Zajmuje się głównie systemami politycznymi, partyjnymi i wyborczymi.

Wykup dostęp do wszystkich artykułów

już od 58 zł / miesiąc

Każdego tygodnia dołączają do nas nowi czytelnicy zainteresowani efektywnym funkcjonowaniem państwa. Bądź wśród nich.

Zobacz też

Ustrój

Wiemy już, kto zostanie posłem!