Pomysł, by zwiększać liczbę województw, jest bardzo popularny. Jednak to nie województwa są problemem, tylko zbyt duża liczba powiatów. Za mało mówi się też o problemach gmin, które przecież są podstawowymi jednostkami samorządu terytorialnego. Co można zrobić, by je uzdrowić? I jak odnosi się do tego kwestia dwukadencyjności?

Strach przed nieznanym jest zawsze większy niż strach przed tym, do czego się już przyzwyczailiśmy” – A. Feeney

 maju 2022 roku będziemy obchodzić 32-lecie reformy przywracającej samorządy lokalne na mapę Polski. Od ponad dwudziestu lat funkcjonują również powiaty i województwa w dzisiejszej formie. Jest to odpowiedni czas na podsumowanie i wnioski, zwłaszcza że powraca dyskusja nad kierunkiem i efektywnością ich działania. Szczególnie istotną kwestią jest dyskusja nad ekonomicznymi aspektami działania samorządów.

Kiedy mieszkaniec wykłada z własnej kieszeni pieniądze w formie podatków (m.in. PIT, CIT, podatek od nieruchomości) na wspólnotę lokalną, ma pełne prawo oczekiwać jej sprawczości i skuteczności w rozwiązywaniu problemów, które może napotkać. Jeżeli spojrzymy na samorządy ze strony władzy centralnej, mamy analogiczną sytuację. Silny, stabilny i efektywny samorząd na każdym szczeblu to w przypadku zawirowań związanych z kryzysem ekonomicznym, migracyjnym czy np. pandemicznym poważny partner o strukturze gotowej nawiązać współpracę, a nawet współdecydować o podejmowanych działaniach w zakresie zarządzania kryzysowego.

Szeroka dyskusja nad koniecznością reformy samorządu terytorialnego w Polsce to jedynie kwestia czasu. Im wcześniej się ona rozpocznie, tym lepiej. Powinno być to w interesie wszystkich środowisk politycznych i organizacji samorządowych w Polsce.

Obecnie Polska dzieli się na 16 województw, 314 powiatów oraz 2477 gmin (302 miejskich, w tym 66 miast na prawach powiatu, 652 miejsko-wiejskich oraz 1523 wiejskich). Rozpoczęcie szerokiej dyskusji nad możliwymi i koniecznymi zmianami jest w interesie silnego i sprawnego państwa.

EFEKTYWNOŚĆ

Na początku reformy samorządowej powstało 49 województw. Po 24 latach dokonano reformy, w której poważnie przymierzano się do powstania 12 województw, lecz ówczesne środowiska polityczne uległy presji i ostatecznie stanęło na 16 samorządach województw. Z perspektywy czasu to rozwiązanie zostało dobrze skonsumowane i wspólnoty lokalne identyfikują się w stopniu zadowalającym z województwem, na którego terenie mieszkają. Nie oznacza to jednak, że wszyscy są zadowoleni z aktualnego podziału. Sygnały niezadowolenia ze swojego obecnego statusu podnoszą najczęściej mieszkańcy stolic byłych 49 województw. Niewątpliwie poniosły one straty społeczno-gospodarcze i pomimo wysiłków trudno im będzie kiedykolwiek wrócić do potencjału sprzed reformy w 1999 roku.

Samorządy województw, jako instytucje zarządzające ogromnymi środkami pochodzącymi z kolejnych perspektyw finansowych Unii Europejskiej, stosunkowo sprawnie je rozdzielały, rozliczały i monitorowały. Sama ich liczba nie budzi więc większych zastrzeżeń. Większość samorządów już lata temu zrozumiała, jaką wagę ma posiadanie marki własnej, i konsekwentnie czyni wysiłki na rzecz jej budowy oraz wzmocnienia. Mimo że województwa nie są organami wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym, a zakres ich działania nie narusza samodzielności powiatu i gminy, ich pozycja jest silna. Ich organy wykonawcze realizując strategiczne zadania w charakterze chociażby ochrony zdrowia czy transportu zbiorowego, mają instrumenty do wykazywania się swoją sprawczością. W obliczu trwającej pandemii widoczne są szeroka współpraca i zrozumienie powagi sytuacji. Kooperacja z terenową administracją rządową możliwa jest dzięki odpowiednim wielkościom i strukturom urzędów, a także dzięki stabilnej, samodzielnie prowadzonej gospodarce finansowej. Województwa mogą w sposób znaczący włączać się w walkę z trwającą pandemią i być dużym wsparciem dla władz państwowych.

POWIATY SOLĄ W OKU?

W Polsce funkcjonuje 314 powiatów, które są często oceniane jako zbyt małe i zbyt słabe do skutecznego realizowania postawionych przed nimi zadań. Wielu specjalistów w momencie wprowadzania reformy przed tym przestrzegało. Sama ich likwidacja jako pośredniego szczebla samorządów nie jest rozwiązaniem. Jedną z realnych opcji powinna stać się szeroka dyskusja nad wzmocnieniem i powiększeniem tych jednostek, tak by powstało 100–120 silnych podmiotów, mających narzędzia organizacyjne oraz finansowe do realizowania zadań przed nimi stawianych. Załatwienie spraw w wyspecjalizowanych komórkach w zakresie chociażby budownictwa, komunikacji lub ogromna liczba zadań dotyczących geodezji i kartografii wymuszają postawienie na osoby o wysokich kompetencjach, posiadających odpowiednie uprawnienia.

Te same, często sąsiadujące ze sobą jednostki samorządu terytorialnego ze względu na swoją wielkość i gęstość zamieszkania mierzą się z zupełnie inną skalą rozpatrywanych spraw. Na przykład: duże powiaty rozpatrują tysiące pozwoleń na budowę w skali roku, a ich mniejsi odpowiednicy – najwyżej kilkaset.

Występujące dysproporcje rzadko są podnoszone w dyskusji nad funkcjonowaniem samorządów. Na mapie Polski znajdzie się uzasadnienie dla funkcjonowania powiatów o różnej wielkości, ale powinny to być jednostki względnie zbliżone do siebie wielkością, obszarem oraz liczbą kilometrów dróg, którymi zarządzają. Ewentualne zamiary zmian granic powiatów z pewnością spotkają się z polemiką na przykład lokalnych elit politycznych, ale jeżeli chcemy podejść do tematu poważnie, to – moim zdaniem – nie ma innego rozwiązania. Przy dzisiejszej strukturze finansowania są one w większości utrzymywane głównie z subwencji, dotacji, udziałów podatkowych w PIT i CIT. Im mniejsze jednostki, tym bardziej widać skupienie się jedynie na trwaniu i na bieżącym administrowaniu. Trudno winić za to ich organy stanowiące i wykonawcze – mają niewielkie dochody, rosnące wydatki i realizowanie poważnych inwestycji jest utrudnione. Bez zmian w tej kwestii czeka nas dalszy marazm. Duże jednostki, ponad stutysięczne, dzięki większym wpływom z PIT, CIT oraz na przykład udziałom w podatku od nieruchomości przeznaczonych na prowadzenie działalności gospodarczej mogłyby mieć lepsze możliwości funkcjonowania, a dzięki temu więcej oczekiwać od lokalnych włodarzy. Celem powinno być również wzmocnienie mandatu pełnionych funkcji. Można rozważyć zmianę ordynacji wyborczej na większościową. Bezpośrednie wybory pozwoliłyby na wyłonienie osób o bardzo dużym mandacie społecznym, które jednocześnie musiałyby mieć zdolność zbudowania rządzącej większości. Byłby to prawdziwy test na posiadanie cech i predyspozycji przywódczych. Jest zupełnie inaczej, gdy przed takim zadaniem staje osoba, na którą głosy oddało kilkuset wyborców, a inaczej, gdy jest to kilka lub kilkanaście tysięcy głosów. Silny mandat, a co za tym idzie – autorytet wśród radnych są nie do przecenienia. Inną kwestią jest pytanie, czy w interesie silnych w regionie parlamentarzystów będzie przyzwolenie na wzrost pozycji lokalnych włodarzy, którzy w przyszłości mogliby zagrozić ich pozycji, i czy ten czynnik nie będzie istotnym hamulcowym dla ewentualnych zmian.

CZY POWINNIŚMY ŁĄCZYĆ GMINY?

Na samorządowej mapie Polski funkcjonuje blisko 2500 samorządów gminnych. Najmniejsze jednostki samorządu terytorialnego są tymi, które – będąc najbliżej mieszkańców – mają za zadanie rozwiązywać ich problemy i zaspokajać podstawowe potrzeby lokalnych wspólnot. Wójtowie, burmistrzowie i prezydenci mają silny mandat, ponieważ są wybierani w wyborach bezpośrednich. Są rozpoznawalni i pracują w bezpośrednim otoczeniu swoich wyborców.

Gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego mierzy się często z problemami, które z perspektywy wyborców są najistotniejsze i mają największy wpływ na jakość ich życia. Przykładem są zadania oświatowe, realizowane za pomocą subwencji, która często pokrywa jedynie wynagrodzenia nauczycieli. Bywa, że to więcej niż 50% budżetu gminy, z czego wyborcy najczęściej nie zdają sobie sprawy. Ze strony Ministerstwa Edukacji i Nauki pojawiają się sygnały o centralnym finansowaniu wynagrodzeń nauczycieli. Taki model z powodzeniem funkcjonuje u naszych południowych sąsiadów – Czechów. W dobie rosnących kosztów pracy i mediów utrzymanie szkolnej administracji i obsługi na odpowiednim poziomie, a także stanu bazy lokalowej, nie będzie łatwe. Zdjęcie obowiązku finansowania wynagrodzeń nauczycieli z budżetów gmin byłoby pewnie bardzo pozytywnie odebrane w dużej części środowiska samorządowego. Problem staje się coraz bardziej palący, ponieważ subwencja oświatowa wyliczana jest na ucznia i wynosi ponad 6000 zł. Nauczyciele zaś, zgodnie z naturalną koleją rzeczy, awansują, co powoduje znaczny wzrost wynagrodzenia. Rozwijanie kompetencji wśród kadry nauczycielskiej bardzo cieszy, jednak subwencja oświatowa wyliczana na ucznia nie przewiduje jej zwiększenia z powodu wyższego stopnia awansu. Problem ma charakter ogólnopolski i trwa od wielu lat. Rewizja zastosowanych rozwiązań przy jednoczesnym zwiększeniu pensum z 18 do 22 godzin przy tablicy w sposób znaczący pozwoliłaby odciążyć budżety samorządów nie tylko na szczeblu gminnym. Finansowanie oświaty to temat trudny, ale jednocześnie ponadpolityczny i podnoszony przez samorządowców ze wszystkich stron sceny politycznej.

Naturalny jest kierunek wchłonięcia gmin wiejskich przez gminy miejskie. Ograniczenie bieżących wydatków i usprawnienie funkcjonowania będą niewątpliwie przyświecać tej słusznej idei. W perspektywie kilku najbliższych lat takie działania powinny rozpocząć się oddolnie. Gminy zamieszkane przez na przykład 3000 osób mają poważne problemy z bieżącym funkcjonowaniem i w interesie mieszkańców jest ubieganie się o przyłączenie do większego sąsiada. Większe miasta często również są zainteresowane włączeniem w swoje granice gmin wiejskich. Otwiera to ogromne możliwości związane z pozyskaniem dodatkowych terenów inwestycyjnych, co bezpośrednio przełoży się na wpływy budżetowe.

DWUKADENCYJNOŚĆ

Kolejnym ważnym aspektem w kwestii funkcjonowania samorządów jest wprowadzona w 2018 roku dwukadencyjność władzy wykonawczej. Kierunek wydaje się słuszny, ma na celu uchronić mniejsze gminy przed władzą trwającą przez kilkadziesiąt lat. Władza zużywa, więc pełnienie jej przez tę samą osobę przez kilkadziesiąt lat nie zwiastuje niczego dobrego. Jeszcze niedawno można było mieć obawy o atrakcyjność tych posad, przy zarobkach rzędu 7000 zł netto. Problem został rozwiązany poprzez zmianę widełek wynagrodzeń. Dzięki temu atrakcyjność pełnienia funkcji organu wykonawczego w gminach wzrosła. Otwarte pozostaje pytanie, czy włodarze będą mieli odpowiednią motywację, by drugą kadencję wykorzystywać efektywnie na rzecz gmin. Zagrożeniem z pewnością jest zjawisko poświęcenia 5 lat drugiej kadencji na rzecz przygotowania sobie „miękkiego lądowania” po zakończeniu urzędowania. Część włodarzy zapewne pójdzie w kierunku „namaszczenia” swoich następców w radzie, by kontynuować realizowaną dotąd politykę. Przy takim scenariuszu osoby te mogą zostać powołane na zastępcę wójta, burmistrza lub prezydenta w kolejnej kadencji. Oznacza to, że poprzez bliskie relacje personalne między takimi osobami dawni prezydenci, burmistrzowie czy wójtowie wciąż będą mogli wywierać wpływ na podejmowane decyzje.

Warto także zastanowić się nad kwestią doświadczenia takich osób i jego wykorzystania w dalszych pracach samorządu. Dziesięć lat pracy dla lokalnego samorządu jest bezcenne. Jednym z możliwych, pośrednich rozwiązań mogłoby być mianowanie na stanowisko radnego. Jest to jeden ze sposobów na wykorzystywanie doświadczenia i wiedzy dotychczasowych włodarzy.

Rosnąca świadomość wspólnot lokalnych i szerokie konsultacje społeczne mogą zapobiec wielu sporom przy okazji planów reformy. Wzmocnienie ich roli jest ruchem społecznie oczekiwanym, ale warto podkreślić, że kontrola obywatelska, przejrzystość finansów i podejmowanych działań są nie mniej ważne.

Reformowanie samorządów to skomplikowany proces, który należy przeprowadzić ostrożnie, aby uniknąć niepotrzebnych sporów i emocji. Konieczny jest dialog z lokalną społecznością, tak by opinia publiczna posiadała merytoryczną wiedzę na temat planów reform.