Polski prezydencjalimzm?

Gabriel Narutowicz, Fot: szukajwarchiwach.pl, Narodowe Archiwum Cyfrowe

Filip Fiedor
Dodane 12 miesięcy temu

System polityczny każdego państwa jest w głównej mierze pochodną, wynikiem doświadczeń, jakie przyniosła mu historia. Nie sposób rozważać formy władzy w poszczególnych krajach, abstrahując od szerszego kontekstu kulturowego oraz społecznego. 

Polityka, która dotyka de facto każdego z nas, musi mieć swój początek w pewnym imaginarium, czyli określonym sposobie funkcjonowania w rzeczywistości, który kształtuje postawy oraz zbiorową pamięć. W analizowanym przeze mnie problemie jest to system władzy, który kształtował się przez ostatnie wieki. Jego rdzeniem są aktorzy polityczni: między innymi wyborcy, politycy oraz media. Najistotniejszym elementem w kontekście trwałości całego systemu jest władza. To od określonej formuły systemowej, która narzuca rozwiązania ustrojowe, zależy, kto ją sprawuje i jak jest ona redystrybuowana. 

W Europie dominującym sposobem sprawowania władzy jest ustrój parlamentarno-gabinetowy. Oznacza to, że społeczeństwo, które faktycznie sprawuje władzę w kraju, w sposób pośredni oraz bezpośredni wybiera swoich przedstawicieli do parlamentu, a wolny mandat posła daje im swobodę w podejmowaniu decyzji. Przykładem jednej z najlepiej funkcjonujących demokracji parlamentarnych jest Szwajcaria. Tam między innymi z powodu istnienia ordynacji większościowej oraz ze względu na małą liczbę mieszkańców bliski kontakt przedstawicieli narodu z wyborcami owocuje faktyczną współpracą na szczeblu społecznym oraz rządowym. 

„Karierę” parlamentu w naszej części Europy zawdzięczamy poniekąd tragicznej historii XX wieku. Zarówno okres dwudziestolecia międzywojennego, jak i czas rządów komunistów sprawiły, że w Europie Środkowo-Wschodniej po 1989 roku potrzeba wolności słowa, wyrażania poglądów oraz partycypacji wydawały się czymś oczywistym i naturalnym. Podobnie było w Polsce, która jest przykładem kraju, w którym po przeszło 40 latach okresu komunistycznego Sejm gra pierwsze skrzypce. Polska ma długie tradycje „sejmikowe”, a to niewątpliwie okoliczność sprzyjająca takiemu rozwiązaniu.

Sejmiki

Polski parlamentaryzm nie jest doświadczeniem współczesnym. Nakładają się na niego wielowiekowe tradycje, które sięgają późnego średniowiecza. Transformacja ustrojowa w 1989 roku była próbą – skądinąd udaną – odtworzenia parlamentaryzmu w naszym kraju. 

Pierwszy odnotowany sejm, czyli zgromadzenie króla oraz posłów z dawnych ziem polskich, stworzono w Piotrkowie w 1468 roku. Powołane przez króla Kazimierza Jagiellończyka walne zebranie poddanych było spowodowane prowadzoną wojną z zakonem krzyżackim. Problem dotyczył wypłacenia żołdu rycerstwu, starano się znaleźć odpowiednie środki. Szukano ich w całym królestwie, dlatego potrzebne było wsparcie szlachty. Należy pamiętać, że państwo feudalne, a takim było Królestwo Polskie, było w głównej mierze zdecentralizowane, i to właśnie faktyczną instancją sprawującą władzę na rozległych ziemiach byli biskup lub szlachcic, do których zwracali się poddani w różnych sprawach, jak na przykład sąd czy kwestie związane z finansami. Dlatego król potrzebował reprezentacji ziem, aby możnowładcy określili swoje stanowisko co do wypłat odpowiednich – mówiąc dzisiejszym językiem – wynagrodzeń. Tak oto odbył się na ziemiach polskich pierwszy dwuizbowy parlament. Oprócz obecności króla wraz z jego doradcami obradowali posłowie reprezentujący lud (czyli stan niższy, którego reprezentantem była wyższa klasa społeczna, ponieważ tylko ten formalnie był utożsamiany z państwem lub narodem).

Kolejne stulecia to rozbudowa instytucji sejmu, co systematycznie osłabiało pozycję króla. Ważnym wydarzeniem dla polskiego parlamentaryzmu był sejm z 1505 roku, na którym ustanowiono zasady bardzo skrótowo nazywane nihil novi, co w wolnym tłumaczeniu oznacza „nic nowego bez zgody szlachty”. Praktycznie zapis ten osłabiał pozycję króla, ponieważ nie mógł on nakładać na przykład nowych podatków na szlachtę bez jej zgody. 

Perypetie sejmikowe, różnego rodzaju zjazdy najbogatszej, ale i zaściankowej szlachty z biegiem kolejnych wieków zdecentralizowały system polityczny I Rzeczypospolitej. Sejm swoją największą rolę zaczął odgrywać w momencie, kiedy szlachta spośród siebie wybierała króla. Ten bezprecedensowy spektakl teatralny, który rozgrywał się na oczach całej Europy, pokazał, że król wcale nie musi wywodzić się z określonej linii wczesnośredniowiecznych władców. O tym, kto zostawał głową państwa, nie świadczyły dobra czy status wywalczony przez przodków, ale przede wszystkim skuteczna rozgrywka polityczna, również włączając w to korupcję oraz przemoc, szczególnie wobec najdrobniejszej szlachty. W przedrozbiorowej Polsce każdy szlachcic był równy wobec prawa. Oznaczało to, że nawet gołota (najuboższa szlachta) miała prawo głosu przy wyborze króla. Konstytucja z 1791 roku zachowywała ten stan rzeczy, więc de facto pradawne przywileje szlacheckie były zachowane do ostatniego rozbioru Polski w 1795 roku. Wolna elekcja była szczytowym osiągnięciem polskiego parlamentaryzmu. Ostatecznie została zniesiona przez Konstytucję 3 maja 1791 roku. Niemniej prawie 500 lat funkcjonowania sejmów i sejmików odbiło nieodwracalne piętno na systemie politycznym. Nawet w okresie komunistycznym, w latach 1944–1989 funkcjonował Sejm. To rozwiązanie ustrojowe było oczywiście jedynie fasadą, ponieważ komuniści nie zamierzali dzielić się z nikim władzą, a faktyczne rządy sprawował I sekretarz KC wraz z ciałem kolegialnym. Niemniej to fikcyjne wybory, które były przeprowadzane do Sejmu PRL, miały nawiązywać do tradycji parlamentarnych. 

Dlaczego system parlamentarny dominuje w Europie?

Poza epizodem z Konstytucją kwietniową z 1935 roku, która dawała prezydentowi Mościckiemu dużą swobodę, jak na przykład mianowanie Prezesa Rady Ministrów według własnego uznania, próżno szukać w Europie systemów, w których kluczową rolę odgrywałby prezydent. Oczywiście, jest Francja z systemem semiprezydenckim, której specyficzna historia ustrojowa sięga XX wieku i ma bezpośredni związek z charyzmatycznym przywódcą, Charles’em de Gaulle’em. Wynika to z faktu, że przez całe wieki w państwach europejskich rządził monarcha, do którego należała pełnia władzy. Z biegiem czasu zaczęły powstawać kręgi wpływu, które również otrzymywały określone przywileje.

W pewnym momencie przeciwwagą dla władzy okazał się parlament, z którym król musiał się liczyć. Najlepszym przykładem jest Anglia, w której od XIII wieku możemy mówić o zaistnieniu czegoś takiego jak zalążki parlamentu, co w początkowej wersji było po prostu spotkaniem króla z poddanymi. W późniejszych okresach również inni władcy europejscy musieli zacząć liczyć się z własnym ludem. Przełomowa okazała się Wielka Rewolucja Francuska, która de facto zrównywała wszystkie stany. Ten proces zaowocował powstaniem nowych demokracji po I wojnie światowej. Nowo narodzona II Rzeczpospolita do przewrotu majowego w 1927 roku była demokracją, podobnie jak Czechosłowacja czy Litwa. Parlament ma zatem bardzo długą historię w Europie, której dzieje są o wiele bardziej skomplikowane niż na przykład w Stanach Zjednoczonych, w których obowiązuje system prezydencki. Powstałe w XVIII wieku USA nie miały żadnej spuścizny historycznej, przez co konsolidacja terytorium mogła się urzeczywistniać w formie dominującej egzekutywy. 

Baćka

W 1994 roku Aleksander Łukaszenka wygrał wybory prezydenckie i swój początek sprawowania rządów zaczął od likwidacji Rady Najwyższej. Następnie zwiększył swoje prerogatywy, instalując własną administrację oraz eliminując przeciwników politycznych. Rządzi twardą ręką po dziś dzień. Wybory służą jedynie zapewnianiu kolejnych kadencji. Dlaczego zatem Białorusini wybrali takiego człowieka? Należy wskazać na kontekst historyczny. Białoruś jako samodzielne państwo nie ma żadnych tradycji demokratycznych. Na to nakłada się skromna historia państwowości, która sięga bardzo odległych czasów. Wskazuje się, że pierwszym państwem białoruskim było Księstwo Połockie, które istniało od IX do XIV wieku. Funkcjonowanie w ramach Związku Radzieckiego od 1922 roku również nie miało cech demokratycznych. W dużej mierze właśnie dlatego po upadku ZSRR w 1991 roku nowe białoruskie państwo miało olbrzymi problem z budową wartości liberalnych i demokratycznych. Do tego dochodziły problemy społeczne oraz ekonomiczne. W takim momencie pojawił się kandydat, niemal na białym koniu, który obiecał powrót do minionych, komunistycznych czasów. Aleksander Łukaszenka zaoferował coś, co Białorusini doskonale znali i o czym wiedzieli, że przyniesie im stabilizację. Nowa forma komunizmu oraz prezydent, który przywróci porządek, okazali się czymś, czego w tamtym czasie potrzebował naród. Oczywiście, krótko po chwilowej ekscytacji pojawiły się pierwsze protesty przeciwko reżimowi. Niemniej to właśnie kontekst oraz historia polityczna regionu determinują ustrój.

Prezydent po polsku

Po II wojnie światowej i przejęciu w Polsce władzy przez komunistów, stanowisko prezydenta znaczyło niewiele. Liczyła się partia i funkcja przewodniczącego KC PPR/PZPR (od II Zjazdu KC PZPR w marcu 1954 r. powołano stanowisko I sekretarza KC PZPR). Jedną i drugą pełnił Bolesław Bierut. Stanowisko prezydenta zostało zlikwidowane wraz z uchwaleniem konstytucji PRL z 22 lipca 1952 r., która zrywała z monteskiuszowskim trójpodziałem władzy. Funkcję prezydenta przywrócono po ustaleniach Okrągłego Stołu. Uzgodniono, że prezydentem zostanie Wojciech Jaruzelski, którego wybrało Zgromadzenie Narodowe, ale tylko większością jednego głosu. Jak się później okazało, komuniści nie mogli liczyć na poparcie w społeczeństwie, dlatego też rozpisano nowe wybory, które w 1990 roku wygrał Lech Wałęsa. Rozdrobnienie parlamentu oraz brak progu wyborczego uniemożliwiały utrzymanie sensownej koalicji wyborczej. Prezydent Lech Wałęsa wetował decyzje rządu, czego apogeum przypadło na rządy Mazowieckiego. Walka między prezydentem a parlamentem utrzymywała się przez jego całą kadencję. W 1995 roku urząd prezydenta objął lider postkomunistów – Aleksander Kwaśniewski. 

Skonsolidował on polską scenę polityczną. Charakterystyczną cechą jego funkcjonowania było przyjazne nastawienie względem parlamentu, co wynikało z przejęcia władzy przez ludzi dawnego systemu. Istotnym komponentem była też umiejętność przystosowania się do panujących zasad. Lech Wałęsa jawił się jako rewolucjonista, którego cele są jasno sformułowane: zmiana zastanego systemu oraz dążenie do nowych, lepszych rozwiązań. Wiązało się to z awanturniczym i butnym wizerunkiem jego prezydentury, konfrontacyjnym sposobem politycznego dyskursu, co w znacznej mierze spowodowało przegraną w wyborach z 1995 roku. 

Prezydent dzisiaj

Prezydent Rzeczpospolitej Polskiej jest wybierany w wyborach powszechnych na 5-letnią kadencję. Posiada inicjatywę ustawodawczą oraz prawo weta. Stoi na czele Wojska Polskiego, nadaje odznaczenia, nominacje na stopnie, na przykład generalskie. W szerszym ujęciu reprezentuje Polskę za granicą (ale nie sam rząd!), podpisuje umowy międzynarodowe, przyjmuje zagraniczne delegacje. Wydaje się, że wymienione wyżej prerogatywy są znaczące dla tego stanowiska. Faktycznie jednak tylko inicjatywa ustawodawcza oraz prawo weta to twarde kompetencje charakterystyczne dla tego urzędu. Niemniej ustawa może zostać zawetowana, a prezydent ma prawo wymagać, aby stanowione prawo zostało zmodyfikowane. 

Funkcja prezydenta, która w naszym systemie jest egzekutywą, czyli organem, który wprowadza prawo w życie, jest równoważona przez ciało ustawodawcze, jakim jest parlament. To właśnie Sejm, a w późniejszej kolejności Senat odpowiadają za stanowienie prawa. W ławach sejmowych podnosi się najważniejsze problemy, z którymi borykają się mieszkańcy naszego kraju. Jest to z jednej strony inicjatywa samych posłów (a także rządu) oraz obywateli, którzy sami mogą złożyć ustawę, jeśli zbiorą wymagane 100 tysięcy podpisów. Następnie ustawa, która zostaje przyjęta przez Sejm, trafia do Senatu w celu „zbadania” jej zgodności z konstytucją. Senat może nanieść poprawki, poddać do konsultacji prawniczej itd. Jeśli w normalnym trybie wszystko pójdzie bez większych problemów, ustawa trafia do podpisu przez głowę państwa. Jest to moment, kiedy urząd prezydencki dokonuje najważniejszych decyzji – podpisuję ją lub nie. 

Czy warto?

W obecnych warunkach system, w którym to prezydent pełniłby nadrzędną funkcję nad parlamentem, wydaje się bezcelowy. 

Po pierwsze kompetencje parlamentu polskiego są na tyle duże, że zwiększanie roli prezydenta wydaje się nadbudową władzy. Jeżeli parlament jest w stanie płynnie wprowadzać w życie ustawy (przy zachowaniu odpowiedniej większości), to domniemane dyrektywy prezydenckie, tak jak to jest w przypadku prezydenta Białorusi, mogłyby zachwiać równowagą systemu. Przy czym nie zestawia się tu totalitarnego państwa białoruskiego z demokratyczną Polską, niemniej zauważa się, że sam mechanizm rządzeniem przez wydawanie dekretów jest dokładnie ten sam. W sytuacji, kiedy powołany parlament ma olbrzymie kompetencje kreacyjne oraz prawotwórcze, rola prezydenta w tym zakresie wydaje się odpowiednio usadowiona. Innym aspektem jest możliwość współpracy na linii prezydent–parlament. Nieraz sytuacja polityczna w Polsce po 1989 roku pokazywała, że prezydent wychodzący z tego samego środowiska politycznego co rządząca partia usprawnia procesy decyzyjne oraz prawotwórcze. Nie zawsze tak jest. W 2005 roku wybory wygrało Prawo i Sprawiedliwość, jednak nie było w stanie samodzielnie sprawować rządów. Partia ta zbudowała koalicję, w skład której weszły Liga Polskich Rodzin oraz Samoobrona. W tym samym roku odbyły się wybory prezydenckie, które wygrał śp. Lech Kaczyński. Wynikało z tego wiele aspektów, które usprawniały proces legislacyjny. To przede wszystkim brak większych konfliktów na linii rząd–prezydent. Miało to swoje dobre oraz złe strony. Pozytywna to ta, że postawa światopoglądowa całego aparatu rządzącego była zbliżona, przez co możemy mówić o jedności politycznej. Prezydent wywodzi się z tego samego obozu co rząd, dlatego też jedność takiej konstrukcji wydaje się czymś stabilnym i przewidywalnym. Negatywna cecha to brak alternatywy. Reprezentujący Polskę ten sam organ (władza ustawodawcza oraz egzekutywa) ma mały zakres polaryzacyjny, a na horyzoncie mogą zacząć się pojawiać scenariusze konfliktu na linii społeczeństwo–decydenci. Sytuacja zmieniła się w 2007 roku, kiedy wybory wygrała Platforma Obywatelska, a na jej czele stanął Donald Tusk. Większość parlamentarna należała do PO oraz PSL, prezydentem natomiast nadal był śp. Lech Kaczyński. Mieliśmy do czynienia z silnym konfliktem ideologicznym, ponieważ konserwatywny prezydent musiał współpracować z (ówcześnie) liberalnym premierem. 

Po wtóre kontekst społeczno-polityczny. Sejmikowe doświadczenia wieków ubiegłych skutecznie przeniosły nasz kraj na orbitę stanowienia prawa przez parlament. Oczywiście, próby wzmocnienia samej egzekutywy się zdarzały, jak na przykład Konstytucja z 1791 roku, kiedy starano się zwiększyć rolę monarchy w Rzeczpospolitej Obojga Narodów. Niemniej właśnie parlament został wprowadzony jako coś naturalnego i ostatecznego. Oczywiście, w historii Polski mamy doświadczenia autorytarne i totalitarne. Powszechną praktyką jest dzielenie ich na te akceptowalne i nieakceptowalne. 

Za pierwszy, akceptowalny, uznaje się postać Józefa Piłsudskiego. Budowniczy II RP po zwycięskiej wojnie polsko-bolszewickiej w 1920 roku odsunął się w cień. Jako rewolucjonista stwierdził, że jego rola się skończyła. Udał się na odpoczynek i funkcjonował na marginesie życia politycznego – ale już nie społecznego. Jest to problem wielkich autorytetów, nie tylko wojskowych, lecz także moralnych – w warunkach uzyskanego spokoju nie mogą znaleźć dla siebie miejsca. Potrzeba moralnych przewodników w społeczeństwie polskim jest na tyle duża, że wyobrażenie wielkości Marszałka nie przeminęło. Spora część społeczeństwa potrzebowała wodza, symbolu potęgi, który mógłby grać pierwsze skrzypce. Dlatego nazywam tę część „akceptowalną”, ponieważ chęć ludzi, aby Piłsudski stał się trwałym symbolem życia zbiorowego, była bardzo wyraźna. W imaginarium społecznym czy też kulturowym mogło to być akceptowalne. Jednak nie żyjemy w próżni. Przynajmniej do przewrotu w 1926 roku obok Marszałka funkcjonowali legalnie wybrany parlament oraz prezydent wybrany przez Zgromadzenie Narodowe. Dlatego też jego cień rzucał się nie tylko na społeczeństwo, lecz także na funkcjonowanie całego systemu. To powodowało dysonans poznawczy i brak jednego ośrodka decyzyjnego. 

 Od 1952 r. nie zdecydowano się na powrót urzędu prezydenta oraz jego sposobu sprawowania władzy. Sytuacja zmieniła się dopiero pod koniec lat 80., kiedy to komuniści i sztab wokół Wojciecha Jaruzelskiego próbowali wykreować w Polsce nowy system z bardzo silnym prezydentem. Tą ideę udało im się przeforsować podczas obrad Okrągłego Stołu.

Nie warto

Biorąc pod uwagę obecną sytuację systemowo-polityczną oraz kontekst historyczny naszego państwa, system prezydencki nie wydaje się możliwy do wdrożenia, przynajmniej w obecnej formule. Głównie z powodu tradycji znacznych kompetencji parlamentu oraz rządu. Jeśli mielibyśmy się decydować na ustrój prezydencki, wymagałoby to nie tylko zmiany ustawowej, lecz także zmiany samej konstytucji. Kolejnym elementem jest swoiste podglebie społeczno-polityczne. Próby wzmocnienia jednego organu kosztem drugiego nie udawały się, przy czym wzorce absolutystyczne czy autorytarne z reguły napływały do nas z zewnątrz. 

Copy LinkLinkedInFacebook
Filip Fiedor
Autor

Politolog, absolwent Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie. Pracę magisterską poświęcił sytuacji społeczeństwa obywatelskiego w Białorusi po wyborach 9 sierpnia 2020 roku. Brał udział w licznych konferencjach naukowych, w tym poświęconych tematyce wschodniej. Jeden z autorów monografii naukowej „Rola i znaczenie Partnerstwa Wschodniego w procesie transformacji państw Europy Wschodniej i Kaukazu Południowego”. Współtworzy podcast w Kole Nauk Politycznych Uniwersytetu Jagiellońskiego.

Wykup dostęp do wszystkich artykułów

już od 58 zł / miesiąc

Każdego tygodnia dołączają do nas nowi czytelnicy zainteresowani efektywnym funkcjonowaniem państwa. Bądź wśród nich.

Zobacz też

Ustrój

Wiemy już, kto zostanie posłem!