Niemcy jako przykład kraju zdeglomerowanego

Tomasz Synowiec
Dodane 1 rok temu

Myśląc o sztandarowych przykładach deglomeracji, zawsze trafiamy na Niemcy. Państwo to, mające długą tradycję decentralizacji, również współcześnie praktykuje dekoncentrację urzędów. Choć proces ten był niejako wymuszony dzięki podzieleniu Niemiec po drugiej wojnie światowej na dwa państwa, można w nim odnaleźć pewne inspiracje dla polskiej drogi do deglomeracji.

Nasz zachodni sąsiad świetnie pokazuje, że państwo nie musi całego aparatu centralnego lokować w stolicy. Posiada zbliżoną do Polski policentryczną strukturę osadniczą, wywodzi się ze zbliżonego kręgu kulturowego i ustrojowego. To, co nas różni, to fakt, że największy kraj Unii Europejskiej należy do ścisłej czołówki światowej w deglomeracji, podczas gdy Polska zdecydowaną większość swoich urzędów nadal lokuje w Warszawie.

Niemcy mają deglomerację we krwi

Ogromną rolę w powstaniu zdeglomerowanego charakteru urzędów centralnych w RFN mają federalny charakter państwa oraz jego historia. Tradycję decentralizacji możemy znaleźć już w średniowieczu, kiedy to wszelkie próby centralizacji Świętego Cesarstwa Rzymskiego Narodu Niemieckiego nie powiodły się, w związku z czym umacniano szeroką autonomię poszczególnych królestw, księstw i wolnych miast. Podziały państw w średniowiecznej Europie nie były niczym nadzwyczajnym i dotykały większości państw, co znamy choćby z polskiej historii rozbicia dzielnicowego. To, co wyróżniało Niemcy, to fakt, że rozbicie okazało się niezwykle trwałe, ponieważ Święte Cesarstwo wytrwało w swojej strukturze aż do utworzenia Związku Reńskiego w 1806 roku, a do ostatecznego zjednoczenia doszło jeszcze później. Jednym ze skutków długotrwałego rozbicia jest niezwykle silne przywiązanie do regionów i tożsamości regionalnej. W niektórych regionach, na przykład w Bawarii, nadal częste jest stawianie tożsamości bawarskiej przed niemiecką.

Kluczowa dla rozproszonej struktury organów centralnych okazała się jednak druga wojna światowa wraz z jej następstwami. Po przegranej przez III Rzeszę wojnie Niemcy zostały podzielone na cztery strefy okupacyjne. Efektem było niemal pół wieku istnienia dwóch państw niemieckich oraz odcięcie Berlina Zachodniego, co uniemożliwiało mu spełnianie funkcji stolicy Niemiec Zachodnich. Podjęto wówczas decyzję o przeniesieniu stolicy do Bonn. Wybór ten wskazywał na pewną tymczasowość tego rozwiązania, ponieważ Bonn nie było wcale największym z dostępnych miast. Obawiano się jednak, czy po wyborze Frankfurtu po ponownym zjednoczeniu przeniesiono by stolicę z powrotem do Berlina. Do takiego wyboru miała również przyczynić się osobista interwencja Konrada Adenauera. Cechą odradzającego się po wojnie państwa niemieckiego był silny nacisk na decentralizację, by rozproszenie władzy nie pozwoliło na odbudowę silnego centralistycznego państwa, takiego jak III Rzesza.

Za przełomowe w rozbiciu federalnych urzędów w Niemczech należy uznać zjednoczenie kraju. Traktat zjednoczeniowy, choć przesądził, że stolicą Niemiec będzie Berlin, do późniejszej decyzji pozostawiał to, gdzie będą obradować rząd i parlament. Debata nad zamianą Bonn na Berlin odbyła się w czerwcu 1991 roku. Początkowo wcale nie było pewne, że posłowie w Bundestagu zdecydują się na przeprowadzkę. Jeszcze na cztery dni przed głosowaniem sondaż przeprowadzony wśród posłów dawał wyraźną przewagę zwolennikom pozostania w Bonn. Sytuację odwróciła debata przeprowadzona 20 czerwca. Do historii przeszło wystąpienie późniejszego przewodniczącego Bundestagu, Wolfganga Schäublego, który przedstawiał historię Berlina, co prawda nie pomijając złych momentów, ale przekonując, że Berlin zawsze był „symbolem jedności i wolności, demokracji i państwa”. Tak zwana ustawa Berlin/Bonn przewidywała konieczność prowadzenia odpowiedniej polityki kompensacyjnej wobec miasta; po jej przyjęciu dawna stolica nie została całkowicie opuszczona przez administrację rządową. Pozostało w niej aż pięć ministerstw: Ministerstwo Obrony; Zdrowia; Stosunków z Zagranicą; Kształcenia i Badań oraz Ministerstwo Środowiska, Ochrony Przyrody i Bezpieczeństwa Reaktorów. Ponad jedna trzecia zatrudnianych przez ministerstwa pracowników pracuje w Bonn, co daje możliwość pracy w administracji rządowej Niemcom z zachodu, którzy nie chcą wyjeżdżać do Berlina.

W latach 1991–1992 w Niemczech działała Niezależna Komisja Federacyjna (niem. Föderalismuskommission). Komisji powierzono zadanie opracowania przeniesienia części instytucji federalnych, tak aby każdy nowy kraj związkowy (landy, które dołączyły do RFN w wyniku wchłonięcia NRD) miał urzędy federalne u siebie. Miało to wyrównywać nierówności pomiędzy starymi i nowymi regionami. Przeniesienie urzędów miało pomóc rozwinąć się w ich otoczeniu branżom z nimi związanym oraz zapewnić nowe miejsca pracy w poszczególnych regionach. Dodatkowo chciano umożliwić rozwój infrastruktury i przyczyniać się do inwestycji, na przykład remontów budynków. Komisja rekomendowała między innymi przeniesienie:

·         Federalnego Sądu Pracy z Kassel do Erfurtu,

·         Federalnego Sądu Administracyjnego z Berlina do Lipska,

·         Federalnej Agencji Ochrony Środowiska z Berlina do Dessau (od 2007 stanowi część Dessau-Rosslau, które według stanu z 2020 roku liczyło niespełna 80 tysięcy mieszkańców).

Oprócz tego w nowych landach powstały trzy nowe biura Deutsche Rentenversicherung – instytucji będącej odpowiednikiem polskiego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Praktyka – współczesne Niemcy

Niemcy posiadają sześć konstytucyjnych centralnych urzędów federalnych:

1.  kanclerz,

2.  prezydent federalny,

3.  rząd federalny,

4.  Bundestag,

5.  Bundesrat,

6.  Federalny Trybunał Konstytucyjny.

Pierwszych pięć instytucji mieści się w Berlinie; jedynie Federalny Trybunał Konstytucyjny ulokowano w Karlsruhe w Badenii-Wirtembergii, które nie jest nawet stolicą landu. Miasto liczy niewiele ponad 300 tysięcy mieszkańców. Dla porównania, gdyby kierować się tym kryterium w Polsce, Trybunał Konstytucyjny mógłby zostać umieszczony w liczącej niespełna 170 tysięcy mieszkańców Bielsku-Białej, przy czym i tak od Warszawy dzieliłaby Trybunał niemal dwukrotnie mniejsza odległość niż Karlsruhe od Berlina.

Oprócz Federalnego Trybunału Konstytucyjnego Niemcy posiadają jeszcze sześć innych sądów i trybunałów najwyższej instancji. Są to:

1.  Federalny Trybunał Sprawiedliwości – najbliższy odpowiednik naszego Sądu Najwyższego. Jest ostatnią instancją w sprawach karnych i cywilnych. Również ma swoją siedzibę w Karlsruhe. Jego izba do spraw karnych do 1997 roku orzekała w Berlinie, a od tego czasu orzeka w Lipsku.

2.  Federalny Sąd Administracyjny – odpowiednik polskiego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jest najwyższym organem w sprawach niemających charakteru konstytucyjnego, dotyczących administracji. Swoją siedzibę ma w Lipsku, choć początkowo znajdował się w Berlinie.

3.  Federalny Sąd Pracy – najwyższa instancja wyspecjalizowanego sądu w zakresie prawa pracy. Do 1999 roku jego siedziba znajdowała się w Kassel, obecnie siedzibą jest Erfurt.

4.  Federalny Sąd Socjalny – najwyższa instancja w sprawach ubezpieczeń społecznych, zasiłków i odszkodowań socjalnych. Rozstrzyga również spory między landami i rządem federalnym lub innymi landami w sprawach dotyczących ubezpieczeń społecznych, jeśli nie mają charakteru sporu konstytucyjnego. Jego siedziba znajduje się w Kassel.

5.  Federalny Trybunał Finansowy – jest najwyższą instancją sądową w sprawach podatkowych i celnych. Jego siedziba znajduje się w Monachium.

6.  Federalny Sąd Patentowy – jego zadaniem jest rozstrzyganie w kwestiach praw własności przemysłowej (na przykład patenty i znaki towarowe). Znajduje się w Monachium.

Lokowanie najwyższych instancji sądowych poza Berlinem ma dodatkowy wymiar w postaci podkreślania niezależności instytucji sądowych od pozostałych władz.

W przypadku władzy wykonawczej, a w szczególności ministerstw – jak wskazywałem już wyżej – jest ona obecnie podzielona pomiędzy Bonn i Berlinem. Skoncentrowanie tych instytucji w dwóch miejscach generuje wysokie koszty wynikające z konieczności podróży wywołanych częstymi spotkaniami między członkami gabinetów. W związku z tym w Niemczech co jakiś czas odżywa pomysł przeniesienia wszystkich ministerstw do Berlina. W 2015 roku w Ministerstwie Budownictwa powołano specjalny zespół, który miał pracować nad takimi planami. Próby jego wdrożenia wywołałyby naturalny sprzeciw władz Nadrenii Północnej-Westfalii, w której mieści się Bonn.

Na szczeblu urzędów konstytucyjnych również zauważalna jest w Niemczech dominacja ośrodków w Bonn i Berlinie. Na niższym szczeblu urzędów centralnych, bez rangi konstytucyjnej, Bonn i Berlin również pojawiają się najczęściej, jednak łącznie urzędy ulokowane w tych dwóch miastach nie stanowią nawet połowy wszystkich urzędów tego typu. Wśród przykładów możemy wymienić Komendę Główną Policji, znajdującą się w Poczdamie, Federalny Urząd do spraw Migracji i Uchodźców w Norymberdze czy Federalny Urząd do spraw Lotnictwa w Brunszwiku.

W przygotowanym w 2019 roku dla polskiego Ministerstwa Przedsiębiorczości i Technologii raporcie „Uwarunkowania delokalizacji urzędów centralnych w Polsce” wyliczono, że w Niemczech znajduje się łącznie 111 centralnych urzędów federalnych, z czego w Berlinie swoją siedzibę mają zaledwie 22 z nich. Na pierwszym miejscu znajduje się Bonn z 29 urzędami. Wyróżnia się również Kolonia z 8 urzędami. Miast z jednym urzędem centralnym jest w Niemczech 19, co stanowi 17% wszystkich instytucji. Karol Wałachowski, redaktor powyższego raportu, przygotował analogiczne zestawienie dla Polski, wyliczając, że w Polsce mamy 112 urzędów centralnych, z czego 95 swoją siedzibę ma w Warszawie.

Czy Polska powinna brać przykład z Niemiec?

Choć odtworzenie modelu niemieckiego w Polsce nie jest w pełni możliwe ze względu na brak analogicznych procesów historycznych, to możemy odnaleźć w nim pewnego rodzaju inspirację dla modelu zrównoważonego rozwoju oraz czerpać z niemieckiej strategii delokalizacji urzędów po zjednoczeniu.

Jednym z założeń przenoszenia części urzędów na wschód była potrzeba wyrównania poziomu rozwoju landów z dawnego NRD z landami zachodnimi. W Polsce mimo wszystko nie mamy aż tak dużej przepaści w kraju, jednak możemy zauważyć pewną analogię do popularnego podziału na „Polskę A” i „Polskę B”. Kiedy popatrzymy na mapę gospodarczą i koncentrację firm w Niemczech, dostrzeżemy jednak, że ciągle to wschód jest biedniejszy, a poza Berlinem znajduje się zdecydowanie mniej firm. Ta obserwacja może nastrajać nas sceptycznie do pomysłu realizacji deglomeracji w Polsce, jednak należy pamiętać o dwóch rzeczach. Po pierwsze wspomniane różnice między „Polską A” i „Polską B” są znacznie mniejsze niż w Niemczech na początku lat 90. Tam bardzo mocno podkreśla się znaczenie symboliczne i prestiżowe dla miast goszczących u siebie urzędy federalne. Przeniesienie istotnych instytucji na przykład sądowych do Białegostoku, Lublina czy Rzeszowa mogłoby być chlubą dla miasta i wyraźnym sygnałem, że Rzeczpospolita ceni wysoko także te ośrodki.

Delokalizacja i deglomeracja polskich urzędów byłaby również ogromną szansą na rozwój infrastruktury i miejsc pracy w miastach, które przyjęłyby urzędy. Obecnie osoby planujące karierę urzędniczą w Polsce są systemowo zmuszane do przeprowadzki do Warszawy. W Niemczech, wybierając karierę urzędniczą, można podjąć ją na szczeblu centralnym administracji federalnej w każdym z landów. Wokół takich instytucji może się rozwijać również lokalny biznes, dając tym samym możliwość zatrudnienia na warunkach podobnych do tych w Warszawie. Może to być także okazja do odbudowy bądź remontów historycznych budynków i ich ponownej adaptacji, jak w przypadku Reichsgerichtu, czyli budynku Sądu Cesarskiego w Niemczech, który został odnowiony i wyremontowany, a obecnie urzęduje w nim część Federalnego Trybunału Sprawiedliwości odpowiedzialna za sprawy karne. Delokalizacja wzmocniłaby również samorządy lokalne, podnosząc ich rangę podczas rozmów z rządem o rozwoju i infrastrukturze.

Ulokowanie tych instytucji poza stolicą oznaczałoby również oszczędności dla państwa, ponieważ najem budynków poza stolicą jest tańszy.

Interesujące dla Polski jest podejście odsuwające sędziów geograficznie od centrum bieżącej polityki. Naturalnie nie stoi za tym przekonanie, że umiejscowienie Trybunału Konstytucyjnego czy Sądu Najwyższego poza Warszawą jest gwarancją niezależności sędziowskiej. Nie podejrzewam Niemców o taką naiwność; sam również tak naiwnej wizji nie proponuję. Przeniesienie najwyższych instancji sądowych poza Warszawę ogranicza jednak naturalną tendencję do tworzenia się bliższych kontaktów towarzyskich między politykami a sędziami. Nie ma w tym nic złego, że politycy i sędziowie się znają, jednak kiedy te znajomości stają się zbyt zażyłe, może to wpływać na standard orzekania. Ewentualne próby wywierania nacisku lub próby sterowania wymagałyby większego wysiłku komunikacyjnego i zostawienia większej ilości śladów w postaci komunikacji telefonicznej lub elektronicznej. Sądownictwu łatwiej byłoby również odbudować autorytet niezależności, inaczej niż w sytuacji, kiedy z Kancelarii Premiera do Trybunału Konstytucyjnego prowadzi zaledwie jedna furtka. Niezawisłość sądów i sędziów jest najważniejsza, ale sam odbiór systemu jest również niezwykle istotny.

Podsumowując, w kontekście Polski oczywiste jest, że odtworzenie niemieckiego modelu kształtowania zdeglomerowanej struktury urzędów jest właściwie niemożliwe. Niemcy podjęli decyzję, by zmierzać w tym kierunku, lecz wynikało to w znacznej mierze z kontekstu historycznego, zwłaszcza zjednoczenia i ponownego przeniesienia części instytucji centralnych do Berlina i do wschodnich landów. Polska deglomeracja może brać przykład z niemieckiej, szukając inspiracji w wyznaczeniu celów i kierunków rozwojowych, jednak nasza droga do deglomeracji musi brać pod uwagę polskie uwarunkowania.

Copy LinkLinkedInFacebook
Tomasz Synowiec
autor

Tomasz Synowiec – członek zespołu Instytutu Demokracji Bezpośredniej oraz Klubu Jagiellońskiego. Stały współpracownik Wspólnej Perspektywy. Twórca „Wyborów na Świecie” oraz współprowadzący podcast „Rytm Polityki”. Zajmuje się głównie systemami politycznymi, partyjnymi i wyborczymi.

Wykup dostęp do wszystkich artykułów

już od 58 zł / miesiąc

Każdego tygodnia dołączają do nas nowi czytelnicy zainteresowani efektywnym funkcjonowaniem państwa. Bądź wśród nich.

Zobacz też

Ustrój

Wiemy już, kto zostanie posłem!