Mieszane ordynacje samorządowe w Szkocji i Walii – lekcja dla Polski

prof. Tomasz J. Kaźmierski
Dodane 2 lata temu

Wybrany w Zjednoczonym Królestwie w 1997 roku rząd Partii Pracy, po parawie dwudziestoletnich, trwających od 1979 roku, rządach konserwatystów, przeprowadził znaczne reformy konstytucyjne, w tym reformę struktury administracyjnej Zjednoczonego Królestwa i kilka reform ordynacji wyborczych w wyborach samorządowych. Jak bardzo zmienił się krajobraz polityczny Szkocji i Walii od tego czasu?

Wybory do szkockiego parlamentu i Zgromadzenia Walijskiego od 1999 roku odbywają się przy użyciu mieszanego systemu wyborczego, nazywanego albo Mixed-Member Proportional (MMP) System, albo – dokładniej – Additional Member System (AMS). System ten jest podobny do systemów mieszanych stosowanych w innych krajach, ale różni się on znacznie od innych systemów mieszanych w szczegółach. Parlament Szkocji ma 129 posłów. Z tej liczby 73 posłów wybieranych jest w 73 okręgach jednomandatowych, tych samych, w których Szkoci wybierają swych posłów do Parlamentu Zjednoczonego Królestwa w Westminster. Pozostali to są tak zwani posłowie dodatkowi (Additional Members), wybierani w ośmiu dużych okręgach siedmiomandatowych z list partyjnych. Dodatkowych posłów jest 56. Listy partyjne są zamknięte, nie ma żadnych progów, a dana lista może mieć nawet tylko jednego kandydata. Wyborcy oddają dwa głosy: jeden na kandydata w swoim JOW-ie, a drugi na nazwę partii. Głosy liczy się publicznie, w ten sam sposób, jak w wyborach do Parlamentu w Westminster. Najpierw określa się wyniki w JOW-ach, a liczba drugich głosów określa, ile mandatów, z puli 56 mandatów dodatkowych dla list partyjnych, otrzymuje dana partia.

Już od pierwszych wyborów, które odbyły się według tej ordynacji w 1999 roku, dało się zauważyć, że niektórzy posłowie do parlamentów regionalnych, wybrani na dwa różne sposoby, niemal natychmiast weszli w konflikty między sobą. Problemy pojawiły się, gdy wybrani z list partyjnych posłowie dodatkowi zaczęli następować na odciski swoim odpowiednikom wybranym na tym samym terenie w JOW-ach i mieszać się do spraw JOW-u. Zjawisko to nosi nazwę „shadowing”. Przeprowadzane w Szkocji badania (na przykład McCabe and McCormick 2000) wykazują regularne występowanie tarć między posłami z JOW-ów i z list partyjnych już na wczesnym etapie kadencji. Najczęściej kłócono się o to, który poseł jest uprawniony do pracy nad konkretnymi sprawami w danym okręgu.

Początkowo w Walii było niewiele tego rodzaju problemów, ale już po drugich wyborach do Zgromadzenia Walijskiego w 2003 roku odnotowano więcej przypadków wchodzenia posłów z list partyjnych w kompetencje posłów z JOW-ów i pojawiających się na tym tle konfliktów między posłami. Próbowano coś z tym robić, ale bezskutecznie. W 2005 roku rząd brytyjski rozpoczął proces legislacyjny zakazujący w Walii podwójnego kandydowania, aby kandydaci nie mogli więcej startować jednocześnie w wyborach z JOW-ów i z list partyjnych, ale niewiele to dało. Konflikty trwały nadal. Zakaz podwójnego kandydowania wyeliminował za to tzw. zombie, tzn. kandydatów odrzuconych przez wyborców w JOW-ach, ale mimo to wchodzących do Zgromadzenia Walijskiego dzięki wysokiej pozycji na liście partyjnej.

Powszechne są różnego rodzaju nadużycia tam, gdzie kandydaci są wybierani z list partyjnych – szczególnie obserwowało się to tam, gdzie z list partyjnych wchodzili ci, co przegrali w JOW-ach, w których również kandydowali. Wyborcy znali przecież ich wcześniejsze nadużycia i najczęściej dlatego odrzucili ich w JOW-ach. Ten argument był głównym powodem wprowadzonego w końcu w Walii zakazu podwójnego kandydowania. Na stronie internetowej BBC News w 2006 roku pojawiło się wiele głosów domagających się, by dać władzę wyborcom, a nie partiom tworzącym listy partyjne czy kandydatom obstawiającym zarówno JOW-y, jak i listy partyjne. Zwracano wtedy też uwagę na to, że kandydaci odrzuceni w JOW-ach, a wchodzący z listy partyjnej, czyli zombie, zakładają konkurencyjne biura poselskie i próbują podważyć zwycięskiego posła z JOW-u, z którym przegrali (strona internetowa BBC News 2006). Christine Chapman, członkini Zgromadzenia Walijskiego, zauważa, że regionalna lista, która planowała stanąć przeciwko niej w następnych wyborach z nacjonalistycznej partii Plaid Cymru, stworzyła konkurencyjne biuro w jej okręgu wyborczym (Lundberg 2007, Chapter 6). Reakcją Chapman było wzięcie udziału w rywalizacji. To, że politycy są mniej zadowoleni, jej zdaniem może być dobre dla wyborców, choć być może jest nieco mylące. Powiedziała jednak, że gdyby sama była wybrana z listy partyjnej, pracowałaby w całym regionie, który obejmuje wielomandatowa lista, a nie zajmowała się shadowingiem w tylko jednym JOW-ie.

Inna członkini Zgromadzenia Walijskiego, Margaret Smith, narzekała na shadowing słynnego lorda Jamesa Douglasa Hamiltona (Lundberg 2007, Chapter 6), który wcześniej był konserwatywnym posłem do Parlamentu Westminster i nie został ponownie wybrany, ale za to wszedł do Zgromadzenia Walijskiego z listy partyjnej. Smith powiedziała, że nie ma nic przeciwko temu, że posłowie z list partyjnych pracują w jej JOW-ie, ale nie zgadza się z tym, żeby reklamowali się wobec wyborców jako przedstawiciele jej okręgu. Uważała, że shadowing jest sprzeczny z intencją proporcjonalności i nie był intencją twórców systemu mieszanego AMS. Sugerowała również, że posłowie wchodzący z list partyjnych nie są tak wartościowi, jak zwycięscy kandydaci wybierani w JOW-ach.

Wielu posłów z list partyjnych prowadzi jednak skuteczną, tradycyjną pracę na rzecz wyborców w JOW-ach, często ciesząc się zaufaniem tych wyborców, których kandydat w JOW-ie przegrał, ale którzy wolą mieć do czynienia z kimś, kto jest członkiem partii, na którą oddali swój drugi głos (Lundberg 2007, Chapter 6). Ze względu na duże rozmiary swoich regionów wyborczych przedstawiciele list partyjnych często koncentrują się na mniejszej geograficznej części regionu, nawet jeśli nie prowadzą ściśle shadowingu posłów z JOW-ów w celu zwiększenia swoich szans w następnych wyborach.

Ponieważ każda forma proporcjonalnej reprezentacji (PR) z definicji wymaga wielomandatowych okręgów wyborczych, nieunikniona jest rywalizacja między partiami i co za tym idzie – ingerencja centrów partyjnych w sprawy regionalne. Głównym argumentem często podnoszonym w Wielkiej Brytanii przeciwko listom partyjnym jest postrzegany brak osobistej odpowiedzialności posłów pochodzących z list partyjnych, co ich odróżnia od posłów wybranych w JOW-ach.

Niektórzy krytycy systemu mieszanego AMS, którzy jednak chcą utrzymać system proporcjonalny w szkockim parlamencie i Zgromadzeniu Walijskim, postulują system STV, który jest od 2007 roku stosowany w Szkocji do wybierania rad gmin. STV jest uważany za lepszy od AMS przez niektórych zwolenników proporcjonalnej reprezentacji, na przykład członków ruchu o nazwie Electoral Reform Society, ponieważ wszyscy przedstawiciele są wybierani w ten sam sposób i nie ma wtedy problemu reprezentantów „drugiej kategorii”. Argumentować tu jednak można, że w wielomandatowym STV większość z tych, którzy dostają się małą liczbą głosów, jest jednak reprezentantami „drugiej kategorii”. Istnieją inne problemy z STV, szeroko omawiane w literaturze, jak na przykład nadmierna konkurencja między sobą reprezentantów tej samej partii i z tego powodu zbytnia koncentracja na sprawach lokalnych, ze szkodą dla spraw całego regionu. Taką zaściankowość obserwuje się w Irlandii, gdzie parlament jest wybierany w STV i gdzie posłowie znacznie bardziej koncentrują się na kwestiach lokalnych. Muszą wtedy walczyć z mocną konkurencją i z charakterystyczną dla STV frakcyjnością wewnątrz partii, a mniej skupiają się na polityce całego państwa.

Co ciekawe, w Republice Irlandii istnieje odwrotny trend reformy systemu wyborczego. Minister samorządu lokalnego Republiki Irlandii bezskutecznie opowiadał się za wprowadzeniem systemu mieszanego ASM jako alternatywy dla STV, tego „niewolnika spraw lokalnych”, jak określał system Single Transferable Vote (Miniham 2009).

Thomas Lundberg z Keele University badał działanie mieszanej ordynacji w Szkocji w wyborach samorządowych w 1999 i w 2003 roku (Lundberg 2003). Główne wyniki jego badań są następujące:

·        AMS kreuje dwie klasy posłów, wyraźnie rozróżnialnych w oczach wyborców;

·   obserwuje się pogardę wyborców wobec posłów wchodzących do parlamentu szkockiego z list partyjnych;

·        partie zakładają w okręgach rywalizujące ze sobą biura poselskie, co budzi sprzeciw wyborców;

·     shadowing, czyli konkurencyjne biura w JOW-ach zakładane przez posłów z list, które powodują zaburzenia w lokalnej pracy posłów i przenoszą konflikty partyjne do okręgów;

·      tylko jedna trzecia posłów z list partyjnych spotyka się z wyborcami, podczas gdy sto procent posłów wybranych w JOW-ach ma regularny kontakt z wyborcami w swym okręgu.

Lundberg (Lundberg 2003) badał także, czy wyborcy wiedzą, na czym polega ordynacja mieszana AMS, i czy mają świadomość, jak oddane przez nich głosy wpływają na to, kto wejdzie do parlamentu. Niestety, nie wszyscy wyborcy rozumieją system AMS. W tabeli I poniżej pokazane są przykładowe pytania zadane wyborcom w kwestionariuszach i procenty poprawnych odpowiedzi po pierwszych wyborach AMS w 1999 roku i po następnych wyborach w 2003 roku. Większość wyborców nie potrafiła odpowiedzieć poprawnie na wszystkie zadane pytania. Co gorsza, wiedza wyborców po czterech latach działania systemu AMS była niższa niż na początku wprowadzenia tego systemu.

TABELA I. WYBORCY NIE ROZUMIEJĄ AMS (Lundberg 2003) 

Procent poprawnych odpowiedzi
Pytanie (i poprawna odpowiedź)19992003
Gdy głosujesz na tę samą partię w JOW-ach i na listę, głos jest ważny (TAK)78%64%
Masz dwa głosy, żebyś mógł określić swoją pierwszą i drugą preferencję (NIE)63%48%
Listy partyjne mają zapewnić, że każda partia otrzymuje mandaty w proporcji do oddanych na nią głosów (TAK)31%24%
Liczba mandatów dla partii określona jest przez liczbę pierwszych głosów (NIE)30%26%
Partia, która zdobywa mniej niż 5% głosów, ma małe szanse, by otrzymać mandaty z listy partyjnej (TAK)26%25%

Sposób, w jaki działa system mieszany w Szkocji i Walii, pozostawia więc wiele do życzenia. W odróżnieniu od niektórych krajów stosujących systemy mieszane w Szkocji i Walii listy partyjne działają równolegle z wyborami w JOW-ach i przedstawiciele wybrani w JOW-ach i wchodzący z list partyjnych działają na tym samym terenie. Jest więc dużo materiału porównawczego. Zwolennicy proporcjonalności w Szkocji postulują STV jako alternatywę dla AMS, ale trudno sobie wyobrazić, w jaki sposób jakakolwiek inna forma PR, nie tylko STV, mogłaby usprawnić funkcjonowanie parlamentów regionalnych. Nic dziwnego, że Partia Pracy odrzuciła zalecenie Komisji Richarda dotyczące STV w 2005 roku. Jako duża partia, Partia Pracy straciłaby spójność i dyscyplinę, ponieważ preferencyjny system wyborczy sprzyjałby fragmentacji wewnątrz partii, podobnie jak to się dzieje w Irlandii. Najprawdopodobniej STV nie wyeliminowałby problemów posłów „drugiej kategorii”. Postrzeganie posłów jako przedstawicieli „drugiej kategorii” jest w jakiejś mierze cechą wszystkich systemów wielomandatowych, w których posłowie mogą wejść do parlamentu przy małej liczbie głosów.

Bibliografia

McCabe, Angela and James McCormick (2000), Rethinking Representation: Some Evidence from the First Year, in Gerry Hassan and Chris Warhurst (eds) The New Scottish Politics: The First Year of the Scottish Parliament and Beyond. Norwich: The Stationery Office.

BBC News Web site (2006), Hain vows to end election “abuse”, 20 April, http://news.bbc.co.uk/1/hi/wales/4925412.stm.

Thomas C. Lundberg (2003), School of Politics, Keele University, The Impact of Mixed-Member Proportional Representation in Scotland and Wales: Lessons from Germany, Keele European Parties Research Unit, Working Paper 20, 2003, ISSN 1475-1569.

Thomas C. Lundberg (2007), Proportional Representation and the Constituency Role in Britain, Palgrave Macmillan, 2007, ISBN 13: 978–0–230–00652–2.

Mary Miniham (2009), Minister wants a new electoral system, The Irish Times, 19 Nov,https://www.irishtimes.com/news/minister-wants-new-electoral-system-1.774286.

Copy LinkLinkedInFacebook
prof. Tomasz J. Kaźmierski
Autor

Elektronik, nauczyciel akademicki, profesor Uniwersytetu Southampton w Wielkiej
Brytanii, były rektor Polskiego Uniwersytetu na Obczyźnie w Londynie; współpracownik Ruchu na rzecz Jednomandatowych
Okręgów Wyborczych od 1994 roku.

Wykup dostęp do wszystkich artykułów

już od 58 zł / miesiąc

Każdego tygodnia dołączają do nas nowi czytelnicy zainteresowani efektywnym funkcjonowaniem państwa. Bądź wśród nich.

Zobacz też

Ustrój

Wiemy już, kto zostanie posłem!