Historyczny rys zmiany systemów wyborczych w Polsce od 1989 roku

Tomasz Synowiec
Dodane 12 miesięcy temu

Choć powojenna polska demokracja jest stosunkowo młoda i wszystkie wybory do Sejmu odbyły się w systemie proporcjonalnym, zdążyliśmy już zdobyć całkiem bogate doświadczenie z różnymi wariantami tego typu systemów wyborczych. Przez prawie 20 lat historii III RP obserwowaliśmy liczne zmiany ordynacji, widząc zarówno motywy prowadzące do tych zmian, jak i ich skutki: często zaskakujące i niekoniecznie spodziewane dla ich twórców.

Na potrzeby artykułu skupię się na wyborach do Sejmu, które w polskim systemie politycznym pełnią kluczową funkcję. Wpływ systemu wyborczego z tych wyborów jest znacznie większy niż z całkiem odmiennych elekcji do Senatu, w którym dominowały różne warianty ordynacji większościowej. 

Wybory czerwcowe

Powszechnie przyjętą cezurą polityczną dla zmian w Polsce są rok 1989 i wybory 4 czerwca. Z punktu widzenia badacza nie spełniały one jednak w żadnym stopniu wymogów uznania za demokratyczne. Mówimy o nich „częściowo wolne wybory”, ponieważ pozwolono nam w nich wybrać posłów, w tym opozycyjnych, jednak rezultat w postaci podziału miejsc w parlamencie został ustalony wcześniej w rozmowach rządzących z opozycją spod znaku Solidarności, której zagwarantowano 35% miejsc. Pozostałe ławy sejmowe przeznaczono dla PZPR i jej sojuszników. W kontekście doświadczeń wyborczych kluczowy okazał się podział w obsadzaniu mandatów na okręgi oraz listę krajową, z której startowali wyłącznie rządzący. Wprowadzone przepisy miały jednak gigantyczną lukę prawną na wypadek sytuacji, której nikt nie przewidział. Głosowanie na listę krajową odbywało się w systemie skreśleń. Polegało to na tym, że wyborca dostawał listę i skreślał tych kandydatów, którzy mu nie odpowiadali. W efekcie do parlamentu z listy krajowej mieli wejść ci przedstawiciele władzy, którzy uzyskali najmniej skreśleń. Obsadzeni mieli zostać jednak tylko ci z kandydatów, którzy otrzymają ponad 50% głosów. Jak obsadzić mandaty, gdyby dostateczna liczba kandydatów nie otrzymała wymaganego poparcia, nie przewidziano, ponieważ władza była na tyle pewna swojego poparcia, że nie brała takiej sytuacji pod uwagę. Ostatecznie z 35 kandydatów na liście krajowej do Sejmu dostało się zaledwie dwóch, co doprowadziło do gigantycznego problemu ustrojowego i politycznego. Wobec nacisków władzy i obaw o trwałość zmian demokratycznych w państwie Solidarność wyraziła zgodę na zmianę reguł wyborczych między pierwszą a drugą turą wyborów, dzięki czemu komuniści mogli uzupełnić brakujące miejsca, jednak nie tymi kandydatami, którzy wcześniej przepadli. Było to o tyle istotne, że wyeliminowało z parlamentu wielu przedstawicieli rządzącej elity. Osłabiło to pozycję PZPR w Sejmie. Posłowie wybrani w drugiej turze cieszyli się również dużo niższą legitymizacją społeczną, ponieważ ich wybór został dokonany przy drastycznie mniejszej frekwencji. Zwiększyło to szansę na budowę solidarnościowego rządu dzięki przeciągnięciu na stronę ówczesnej opozycji dotychczasowych przybudówek PZPR, czyli Zjednoczonego Stronnictwa Ludowego i Stronnictwa Demokratycznego, co w następstwie prowadziło do przyśpieszenia transformacji, przedterminowego ustąpienia z funkcji prezydenta Wojciecha Jaruzelskiego oraz wolnych wyborów prezydenckich, które były istotne z co najmniej dwóch powodów. Ustanowiły reguły wyboru prezydenta, które w większości znalazły później swoje miejsce w konstytucji i obowiązują do dziś, oraz ze względu na polityczne implikacje przyśpieszyły proces zmian i dążenie do przedterminowych pierwszych w pełni wolnych wyborów do parlamentu. 

Ważną lekcją, jakie niosły za sobą te wybory, jest konieczność ustalenia sposobu obsadzania miejsc w parlamencie w przypadku, gdy z jakichś powodów pojawią się wakaty. Choć podczas tych wyborów doszło do złamania najbardziej podstawowych zasad demokratycznego państwa prawa, to ich znaczenie dla formowania polskiej demokracji w obecnym kształcie jest nie do przecenienia.

Wybory parlamentarne 1991 – rozdrobniony parlament

Po wyborach prezydenckich przyszedł czas na wybory parlamentarne. Dążenie do nich przyśpieszyła rezygnacja premiera Tadeusza Mazowieckiego, który po tym, jak w wyborach prezydenckich nie wszedł do drugiej tury, zajmując trzecie miejsce, uznał to za społeczne wotum nieufności wobec jego rządu i podał się do dymisji. Żeby zarządzić wybory, potrzebna była jednak ordynacja wyborcza, a tej nie było. Z naturalnych względów nie można było również sięgnąć po tę zastosowaną w czerwcu 1989 roku. Sejm okazał się w kwestii nowej ordynacji niezwykle podzielony. Okazało się, że wizja posłów co do tego, jak powinny wyglądać wybory i według jakich zasad, jest różna. Nie pomagał również prezydent, który wprawdzie deklarował poparcie dla szybszych wyborów, ale swoim zachowaniem nie wspierał szybkiego przygotowania ordynacji. Początkowo pod obrady wniesiono dwa projekty. Pierwszy przewidywał system proporcjonalny z zastosowaniem metody Hare’a-Niemeyera, drugi przewidywał wprowadzenie mieszanego systemu wyborczego, gdzie połowa posłów miała być wybierana w okręgach jednomandatowych, a druga połowa, w dużych okręgach wyborczych, za pomocą metody d’Hondta. Ordynacja większościowa nie cieszyła się dużą popularnością wśród wielu posłów wywodzących się z Solidarności. Powstawało wówczas wiele nowych i małych partii. Posłowie ci obawiali się, że nie uda im się dostać do Sejmu.

Na kilka dni przed drugim czytaniem ustaw sejmowych swój projekt zgłosił prezydent Wałęsa. Miesiąc później do Sejmu wpłynęły również zaproponowane przez szefa kancelarii prezydenckiej Jarosława Kaczyńskiego tezy dotyczące nowej ordynacji stojące jednak w sprzeczności z projektem ustawy zaproponowanym przez samego prezydenta.

Ostatecznie Sejm po wielu debatach i sporach przyjął propozycję prezydencką, jednak wówczas ustawę tę zawetował… sam prezydent Wałęsa, krytykując techniczne zmiany wprowadzone przez posłów. Ponieważ Sejm nie zdołał odrzucić weta, wkrótce ruszyły prace nad nowym projektem, który był jeszcze bardziej proporcjonalny i który nie posiadał przewidzianego w propozycji prezydenckiej 5-procentowego progu wyborczego. Głosy przeliczano w okręgach metodą Hare’a-Niemeyera, a na liście krajowej – metodą Sainte-Leguë’a. W podziale mandatów z listy krajowej brały udział komitety, które uzyskały minimum 5% w skali kraju lub mandaty w co najmniej 5 okręgach. Osobliwą instytucją przewidzianą w ordynacji była możliwość zblokowania list, czyli sumowania ich wyników i wspólnego podziału mandatów. W ordynacji przewidziano również wymóg zamieszkiwania w kraju co najmniej przez 5 lat przez kandydatów. Był to przepis skierowany bezpośrednio w Stana Tymińskiego i jego Partię X, co uniemożliwiło mu start jako najbardziej rozpoznawalnemu kandydatowi komitetu.

Brak progu wyborczego i silnie proporcjonalna lista doprowadziły do wyboru niezwykle mocno sfragmentaryzowanego parlamentu. Największy klub, czyli Unia Demokratyczna, posiadał zaledwie 62 posłów. Wiele ugrupowań wprowadziło kilku albo nawet jednego posła. Rządzenie w takich warunkach okazało się niezwykle trudne. Nie dziwi wobec tego fakt, że również ten Sejm nie dokończył swojej kadencji.

Wybory w 1991 roku wskazały na bardzo ważną cechę, jaką powinna posiadać ordynacja wyborcza, czyli wzmacnianie stabilności rządów na przykład poprzez mechanizmy korygujące w postaci progu wyborczego.

Wybory 1993 – elekcja zmarnowanych głosów

W Sejmie I kadencji, po przyjęciu Małej Konstytucji, która gwarantowała proporcjonalność wyborów, bardzo szybko rozpoczęto prace nad nową ordynacją wyborczą. W Sejmie powstała tak zwana kolacja ordynacji, czyli porozumienie dużych, różnorodnych ideowo partii politycznych. Wprowadzono próg wyborczy w wysokości 5% oraz 8% dla koalicji wyborczych, zwiększono liczbę okręgów oraz wprowadzono metodę d’Hondta. Wprowadzono aż 52 okręgi, najmniejsze z nich liczyły nawet po 3 mandaty. Pozostawiono listę krajową, jednak również na niej tym razem zastosowano metodę d’Hondta. Chociaż w trakcie debat sejmowych zgłaszano postulat zmniejszenia progu wyborczego w celu zmniejszenia zjawiska „zmarnowanych” głosów, to tego typu postulaty nie zostały uwzględnione. Efektem były wybory, w których wiele komitetów znalazło się pod progiem wyborczym. Na komitety, które ostatecznie nie znalazły się w Sejmie, zagłosowało ponad 30% wyborców. 

Wprowadzone progi wyborcze okazały się stałym elementem polskiego krajobrazu wyborczego. Wpłynęły również na zachowania liderów mniejszych komitetów, motywując ich do większej współpracy i konsolidacji zbliżonych ideowo formacji. Choć w 1993 roku próg wyborczy przyniósł ogromne odchylenie od proporcjonalności wyborów oraz stworzył gigantyczne zjawisko tak zwanych zmarnowanych głosów, to w dłuższej perspektywie jego wpływ na system polityczny i partyjny można oceniać pozytywnie. Dzisiejsze ugrupowania to często konglomerat mniejszych podmiotów, którym udaje się współpracować, ponieważ zachęca ich do tego system wyborczy. Warto też zwrócić uwagę, że w wyborach w 2019 roku likwidacja progu wyborczego i utrzymanie ordynacji proporcjonalnej nie wpłynęłyby na zmianę wyniku wyborów, a w 2011 różnica byłaby minimalna. Dobre wydaje się pytanie o zasadność zróżnicowania progu wyborczego dla komitetów i koalicji. W obecnej sytuacji jest to jedynie zachęta dla ugrupowań koalicyjnych, by tworzyć partie parasolowe (na przykład Konfederacja) lub startować jako komitet jednego z podmiotu koalicji. Oprócz tworzenia fikcji wyborczej niesie to negatywne konsekwencje z powodu braku przejrzystości umów koalicyjnych i wyborczych. 

Ordynacja 2001 – krótka przygoda z Sainte-Leguë 

W 1997 roku do władzy doszła Akcja Wyborcza Solidarność, będąca formacją zbudowaną z wielu mniejszych ugrupowań prawicowych, które po doświadczeniach z 1993 i zderzeniu z progiem wyborczym tym razem postanowiły się zjednoczyć. Koalicjantem AWS-u została Unia Wolności, a premierem – Jerzy Buzek. Jego rząd postanowił wdrożyć tak zwane cztery wielkie reformy, wśród których była reforma samorządowa. Z wyborczego punktu widzenia była ona istotna, ponieważ zmieniała granice jednostek samorządu terytorialnego, na podstawie których w Polsce odbywa się proces wyborczy. Wymuszało to uchwalenie nowej ordynacji. To był również czas aktywności sił spoza głównego ruchu parlamentarnego, które miały własną propozycję na zmianę sposobu wyłaniania składu Sejmu. Ruch na rzecz jednomandatowych okręgów wyborczych postulował odejście od ordynacji proporcjonalnej i zamienienie jej na większościową. W latach 1993–1997 prowadzono zbiórkę podpisów pod postulatem zmiany ordynacji i wprowadzenia w wyborach do Sejmu JOW-ów. Zebrano ponad 100 tysięcy podpisów, jednak wysiłek ten został unieważniony, gdy w 1997 roku PKW wprowadziła nowy wzór formularza. Ruch starał się zainteresować swoim postulatem polski parlament. W 1996 roku poseł Konfederacji Polski Niepodległej Wojciech Błasiak zainicjował powstanie zespołu parlamentarnego na rzecz zmiany systemu wyborczego. Działalność zespołu nie dała znaczących efektów, w tym czasie finalizowano projekt Konstytucji RP. Przygotowana przez Komisję Konstytucyjną Zgromadzenia Narodowego ustawa zasadnicza rozstrzygnęła, że wybory do Sejmu będą proporcjonalne. Poseł Wojciech Błasiak przeciwstawił się temu rozstrzygnięciu, występując 25 lutego 1997 roku w Zgromadzeniu Narodowym z apelem o niedopuszczenie tego zapisu, jednak przepis o proporcjonalności ostatecznie znalazł się w przyjętej konstytucji. Tymczasem partie parlamentarne postanowiły wykorzystać tę sytuację do wprowadzenia większych zmian w systemie wybierania posłów. Od początku prac nad ustawą zarysowały się ich partykularyzmy. Te większe, takie jak AWS i SLD, dążyły do wprowadzenia ordynacji wyborczej preferującej duże ugrupowania, a UW i PSL z kolei optowały za ordynacją korzystną dla mniejszych partii. Przedłużający się proces legislacyjny sprawił jednak, że ordynację uchwalano w sytuacji, gdy AWS obniżyła notowania w sondażach do 10% i rozpadła się na wiele mniejszych ugrupowań, a SLD notował rekordowe 40-procentowe poparcie. Wobec tego duża część posłów wywodzących się z AWS poparła projekt ordynacji zaproponowany przez PSL, opierający się na zmodyfikowanej metodzie Sainte-Leguë’a (pierwszy dzielnik 1,4 zamiast 1). Pozostawiono progi wyborcze oraz zlikwidowano relikt wyborów czerwcowych, jakim była lista krajowa. Działania podjęte przez tracące na znaczeniu formacje okazały się skuteczne. W wyniku zmiany w wyborach w 2001 roku SLD nie uzyskał samodzielnej większości. Gdyby wybory odbyły się za pomocą metody d’Hondta SLD zamiast 216 mandatów uzyskałby ich 245. Z nowej ordynacji nie skorzystały jednak rządzące AWS i UW, które odpowiednio nie przekroczyły progu dla koalicji i partii politycznych, po czterech latach rządów całkowicie wypadając z Sejmu.

Inną przełomową reformą wprowadzoną w tej kadencji, która miała ogromny wpływ na kampanie wyborcze w Polsce i system partyjny, była ustawa wprowadzająca finansowanie partii politycznych z budżetu. Patronował jej Ludwik Dorn. Ustawa pozwoliła partiom politycznym na silniejszą instytucjonalizację, profesjonalizację działań i stabilizację swoich pozycji, pozwoliła też partiom parlamentarnym zyskać znaczną przewagę nad tymi, którzy chcieliby się do parlamentu dopiero dostać. Choć nie jest to regulacja stricte dotycząca systemów wyborczych, to jednak wpłynęła w ogromnym stopniu na jej charakter, ponieważ partie, które uzyskały subwencję, były finansowo zabezpieczone przed kolejnymi wyborami.

Powrót d’Hondta

Po dojściu do władzy SLD przywróciło w wyborach do Sejmu metodę d’Hondta. Wprowadzony przed wyborami w 2005 roku system z niewielkimi zmianami obowiązuje do dziś. Paradoksalnie zmiana wprowadzona przez SLD przyczyniła się do pogłębienia klęski tego ugrupowania, ponieważ SLD zakończył kadencję ze znacznie gorszymi notowaniami umiejscawiającymi to ugrupowanie wśród partii średnich i małych, dla których znacznie korzystniejsza była zlikwidowana przez nich ordynacja. Co jakiś czas pojawiają się głosy, by zmienić obecną ordynację. Orędownikiem wprowadzania JOW-ów niezmiennie od początku lat 90. jest Ruch na rzecz Jednomandatowych Okręgów Wyborczych założony przez śp. prof. Jerzego Przystawę. To właśnie po jego wsparcie merytoryczne i organizacyjne sięgnął w 2015 roku Paweł Kukiz, biorąc na sztandary postulaty, o których realizację trwały starania od lat. Po wyborach w 2015 i 2019 roku przybrały na sile głosy krytyczne wskazujące, że to za sprawą metody d’Hondta PiS uzyskało samodzielną większość, mimo że jego poparcie społeczne było niższe. Warto zwrócić uwagę, że w 2015 roku ponownie swoją rolę odegrał próg wyborczy, eliminując koalicyjny komitet Zjednoczonej Lewicy oraz partię KORWiN. Miało to duży wpływ na osiągnięcie większości przez PiS w 2015 roku oraz spadek popularności wariantu koalicyjnego komitetu wyborczego w roku 2019. Mimo że de facto taki charakter miał każdy z ogólnopolskich komitetów wyborczych, to w formule koalicyjnej wystartowała jedynie Koalicja Obywatelska. 

Warto też odnotować, że w sprawie ordynacji wyborczej odbyło się ogólnokrajowe referendum: w 2015 roku postulat wprowadzenia jednomandatowych okręgów wyborczych w wyborach do Sejmu poparło 78,75% biorących w nim udział. Odbyło się to jednak przy bardzo małej frekwencji, która wyniosła 7,8%, co było następstwem bojkotu referendum przez część środowisk politycznych uważających, że jego zarządzenie było tylko zagrywką wyborczą prezydenta Komorowskiego, który ostatecznie przegrał wybory i w momencie referendum nie pełnił już urzędu. Trend dużego poparcia dla JOW-ów potwierdza badanie z tego roku, w którym w odpowiedzi na pytanie, jaka ordynacja wyborcza w wyborach parlamentarnych powinna obowiązywać w Polsce, 33% respondentów wskazało na ordynację większościową, która pozwala na głosowanie na konkretnego kandydata w każdym okręgu. Znacznie mniej, bo 16% badanych opowiedziało się za obowiązującą dziś ordynacją proporcjonalną, której istotą jest głosowanie na listy partyjne. Z kolei 11% badanych popiera ordynację mieszaną, czyli proporcjonalno-większościową. Przy tym 40% respondentów wybrało odpowiedź „trudno powiedzieć”. Badanie przeprowadziła pracownia Social Changes na zlecenie portalu wPolityce.pl. Wyniki opublikowano 1 lipca tego roku.

 Co jakiś czas powraca pomysł reformy wyborczej. Być może za jakiś czas nasze doświadczenia w tym zakresie się jeszcze powiększą, a to, co najlepsze, dopiero przed nami.

Copy LinkLinkedInFacebook
Tomasz Synowiec
autor

Tomasz Synowiec – członek zespołu Instytutu Demokracji Bezpośredniej oraz Klubu Jagiellońskiego. Stały współpracownik Wspólnej Perspektywy. Twórca „Wyborów na Świecie” oraz współprowadzący podcast „Rytm Polityki”. Zajmuje się głównie systemami politycznymi, partyjnymi i wyborczymi.

Wykup dostęp do wszystkich artykułów

już od 58 zł / miesiąc

Każdego tygodnia dołączają do nas nowi czytelnicy zainteresowani efektywnym funkcjonowaniem państwa. Bądź wśród nich.

Zobacz też

Ustrój

Wiemy już, kto zostanie posłem!