Główne bolączki reformy administracyjnej

Podziały administracyjne, Fot. Wspólna Perspektywa 1/2022
Mateusz Ambrożek
Dodane 12 miesięcy temu

Problem niedofinansowania powiatów, rozmiar województw oraz wydzielenie Warszawy z Mazowsza – te trzy kwestie co jakiś czas powracają na nowo do debaty publicznej i rozpalają do czerwoności emocje komentatorów. Niemniej brakuje pogłębionej analizy tych problemów. Skąd się bierze niedofinansowanie jednostek średniego szczebla? Na co wpływa rozmiar województw? Jakie były pomysły dotyczące pozycji stolicy w jej województwie?

W tym artykule, wychodząc od przesłanki konieczności poprawy stanu samorządu terytorialnego, autor zajmie się zdefiniowaniem trzech głównych problemów wynikających z reformy administracyjnej 1999 roku. Dwa z nich dotyczą istotnych elementów ustanowionych literą reformy, trzeci wynika z pozycji Warszawy i jej miejsca w województwie. Mowa tutaj o kwestiach: efektywności działania powiatów, rozmiarów województw ustanowionych przedmiotową reformą oraz statusu stolicy w kontekście planów wydzielenia jej z Mazowsza.

CO ZROBIĆ Z POWIATAMI?

Sprawa powiatów skupia jak w soczewce problem skuteczności reformy administracyjnej. Zmiana ta, stwarzając trzecią strukturę administracyjną, pośrednią między gminą a województwem, nałożyła na nią bardzo ważne zadanie. Jednostki te mają za zadanie wspomagać działania gmin w zakresie kompetencji niemożliwych przez nie do samodzielnego wykonania. Innymi słowy, powiaty miały wziąć na siebie bardzo istotną rolę utrzymywania całego systemu samorządu terytorialnego bez konieczności stwarzania sytuacji, w których województwo będzie musiało nagminnie korzystać z egzekwowania zasady pomocniczości.

Polska od wieków opierała się na powiatach jako strukturze związanej z funkcjonowaniem sądów ziemskich czy też służącej jako podstawa do zwoływania pospolitego ruszenia lub sejmików ziemskich. Ich odtworzenie w III Rzeczpospolitej miało zatem pewien wyraz propagandowy, ponieważ pozwalało na zerwanie z komunistycznym dziedzictwem dwustopniowego podziału administracyjnego, czym przywracało odwieczny, staropolski porządek administracyjny.

Niemniej przez ostatnie 20 lat funkcjonowania samorządu terytorialnego w tej formie pojawiały się problemy, które rzutowały na pozycję tej jednostki w systemie administracyjnym Polski. Podstawowym argumentem wskazującym na słabość powiatów jest ich nieefektywność. Ma ona wynikać z braku jednolitych standardów co do ich wielkości. Występują bowiem powiaty składające się zarówno z 3 lub 4 gmin (bieszczadzki czy wołowski w województwie dolnośląskim), jak i z 14 czy 15 (białostocki, kłodzki). Oczywistym efektem takiego podziału są dysproporcje w zakresie liczby ludności zamieszkującej daną jednostkę. Im mniej mieszkańców ją zamieszkuje, tym mniej środków ona otrzymuje, co przekłada się na zmniejszenie liczby zadań, które może realizować. Siłą rzeczy różna wielkość oraz gęstość zaludnienia musi prowadzić do różnej zdolności do realizowania zadań zapisanych w ustawach.

Po drugie istotną kwestią jest wspomniany po części wyżej problem niedofinansowania. Ten stan jest poniekąd pochodną sytuacji stworzonej przez reformę administracyjną, ponieważ przy jednoczesnym nakładaniu obowiązków na powiaty nie zapewniono im odpowiednich źródeł finansowania. Jedynymi źródłami utrzymania powiatu, oprócz skąpych dochodów własnych, są wpływy z budżetu centralnego. Szczególnie istotnym wkładem jest transfer podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT) oraz od osób prawnych (CIT), ale i tak zwraca się uwagę na to, że powiaty otrzymują tych pieniędzy zbyt mało. Drugim istotnym źródłem utrzymania są subwencje i dotacje. Najistotniejsze w tej kategorii – subwencje ogólne – nie dość jednak, że stanowią kroplę w morzu potrzeb, to jeszcze są podzielone dodatkowo między gminy i województwa. Wystarczy spojrzeć na metodę obliczania kwot. Subwencja ogólna jest składową 3 części: wyrównawczej, równoważącej i oświatowej. Pierwsza z nich jest sumą kwot podstawowej i uzupełniającej. Otrzymuje ją ten powiat, w którym wskaźnik dochodów podatkowych w przeliczeniu na 1 mieszkańca jest niższy niż wskaźnik dochodów podatkowych na 1 mieszkańca dla wszystkich jednostek. Kwotę uzupełniającą otrzymuje ten powiat, w którym wskaźnik bezrobocia w stosunku do jego stopy w kraju jest większy niż 1,1. Część równoważąca subwencji jest dzielona na następujące elementy składowe: 9% całości subwencji rozdziela się adekwatnie do wydatków powiatów; 7% jest rozdzielane między jednostki wskazane przez ministra właściwego do spraw pracy, w których w danym roku budżetowym nie działał urząd pracy; 30% dzielone jest między te jednostki, w których długość dróg powiatowych w przeliczeniu na 1 mieszkańca jest wyższa niż średnia ich długość w całym kraju; następne 30% trafia do miast na prawach powiatu, a kryterium podziału zależy od długości dróg krajowych i wojewódzkich znajdujących się na terenie miasta grodzkiego; 24% kwoty jest dzielone między te powiaty, w których planowane dochody na rok budżetowy są niższe od planowanych dochodów jednostki w roku bazowym. 

Wydatki powiatów9%
Wydatki powiatów nieposiadających urzędów pracy7%
Wydatki jednostek o niewielkiej łącznej długości dróg powiatowych30%
Wydatki miast na prawach powiatu30%
Wydatki powiatów o dochodach niższych niż uśrednione dla wszystkich powiatów 24%

Tabela 1. Podział części równoważących subwencji dla powiatów (opracowanie własne na podstawie tekstu)

Część oświatową wylicza się wspólnie dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, toteż ten temat nie będzie tu poruszany. Strasznie to skomplikowane, prawda? Co więcej, należy podnieść kwestię nieadekwatnych mierników, na których bazie liczona jest subwencja ogólna. Nie jest ona wyliczana na bazie zadań wykonywanych przez powiaty, lecz jest uzależniona od takich kwestii jak długość dróg. Te czynniki sprawiają, że nie wszystkie jednostki uczestniczą w równym podziale subwencyjnego tortu, co automatycznie ogranicza dostępność środków.

Ostatnią istotną kwestią w zakresie nieefektywności powiatów jest ich nadmierne zbiurokratyzowanie. Zwraca się uwagę na wzrost liczby osób zatrudnianych na stanowiskach w jednostkach (w 2014 roku pracowało na nich niecałe 60 tys. osób w porównaniu z 47 tys. w 2005 roku) – przy jednoczesnym braku wzrostu efektywności. Oczywiście trudno przypuszczać, by wzrost zatrudnienia wynikał wyłącznie z mnożenia etatów zamiast wzrostu liczby zadań, jakie w ciągu lat musiały realizować powiaty. Należy tylko zwrócić uwagę na fakt, że coraz większe przerzucanie zadań przez władze centralne na jednostki, które prowadzi do rosnącego zatrudnienia, bez wyraźnego wzmocnienia sprawczości tychże, musi skutkować spadkiem ich efektywności.

DUŻY MOŻE WIĘCEJ?

Problem województw został w 1999 roku rozwiązany w jedyny możliwy sposób. Zauważono, że zbyt małe województwa prowadzą do nadmiernego rozdrobnienia struktury administracyjnej kraju, co skutkowało nieefektywnością zadaniową. Konieczne było więc połączenie wielu mniejszych województw w kilkanaście dużych.

Przed 1999 rokiem istniało kilka pomysłów dotyczących rozwiązania tej kwestii. W pierwszej połowie lat 90. dominowały dwie przeciwstawne koncepcje. Z jednej strony optowano za województwami w liczbie od 7 do 12, z drugiej zaś – tworzono wariant, w którym województw będzie 25.

Podziały administracyjne, Fot. Wspólna Perspektywa 1/2022

W latach 1993–1997 formalnie zawieszono prace nad reformą administracyjną. W marcu 1998 roku wpłynął projekt rządowy, wedle którego tworzono 12 województw (Ziemia Białostocka, Dolny Śląsk, Ziemia Lubelska, Ziemia Łódzka, Małopolska, Małopolska Wschodnia, Mazowsze, Pomorze Nadwiślańskie, Pomorze Zachodnie, Śląsk, Warmia i Mazury oraz Wielkopolska). Ponadto pojawiły się pomysły stworzenia 17 oraz 25 województw. Niemniej na posiedzeniu Sejmu 5 czerwca 1998 roku uchwalono ustawę, która przewidywała stworzenie 12 jednostek. Po przekazaniu jej do Senatu ustawa zmieniła jednak swój kształt. Senacka Komisja Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej zadecydowała o dodaniu kolejnych 3 województw – kujawsko-pomorskiego, lubuskiego i opolskiego. Poprawki senackie zostały zaakceptowane w lipcu przez Sejm, który uchwalił ustawę z 15 jednostkami. Wówczas jednak pojawił się problem ze strony prezydenta. Aleksander Kwaśniewski zawetował ustawę, motywując, że podczas tworzenia reformy pominięto województwo staropolskie i środkowopomorskie. Po wecie prezydenta rozpoczęły się negocjacje nad dodaniem tychże jednostek do oficjalnego spisu zawartego w reformie, które 17 lipca 1998 zakończyły się kompromisem. Dodano województwo świętokrzyskie, jednak zrezygnowano ze środkowopomorskiego, tym samym odbierając Koszalinowi status miasta wojewódzkiego.

Krytyka reformy administracyjnej zmierza w dwóch, całkowicie odmiennych kierunkach. Z jednej strony akcentuje się pominięcie szeregu miast, które spowodowało obniżenie ich statusu oraz pozycji (Koszalin, Radom, Częstochowa). Dlatego też postulowano między innymi powrót do dawnej idei wydzielenia województwa środkowopomorskiego ze stolicą w Koszalinie, stworzenie województwa staropolskiego (z siedzibami w Częstochowie i Kielcach) czy włączenie południowej części województwa mazowieckiego z Radomiem do województwa świętokrzyskiego. Miałoby to służyć dowartościowaniu tychże ośrodków oraz dokładniejszemu odzwierciedleniu regionów historyczno-geograficznych.

Jednocześnie z drugiej strony zauważono, że liczba województw jest zbyt duża, a pośród nich znajdują się takie, które ze względu na swój rozmiar nie są w stanie skutecznie realizować swoich zadań. Do tych województw zalicza się między innymi opolskie, świętokrzyskie lub w mniejszym stopniu lubuskie. Dlatego też w myśl tego argumentu należy dążyć do inkorporacji mniejszych województw do większych, tworząc w pełni samodzielne jednostki administracyjne.

Za każdą z przedstawionych koncepcji przemawiają pewne racje. Propozycja zwiększenia liczby województw ma na celu dążenie do wyrównania różnic w poziomie rozwoju między miastami, co skutecznie wpłynie na poziom rozwoju regionu i kraju oraz doprowadzi do równomiernego rozejścia się poziomu bogactwa. Z drugiej jednak strony zauważa się, że pewne miasta skutecznie wykorzystały szansę stworzoną przez transformację ustrojową, stając się czempionami wzrostu gospodarczego. W myśl pomysłów mających na celu łączenie województw należy wspierać te miasta, które mają szansę na zwiększenie swojej pozycji i odgrywanie roli o charakterze europejskim.

Wybór ścieżki, którą należy podążać w sprawie województw, zależy zatem od dwóch kwestii. Pierwszą z nich jest rola miast, jaką przyjmujemy w zakresie ich wkładu do poziomu rozwoju gospodarczego. Z jednej strony możemy uznać, że kwestią najistotniejszą jest skupienie się na możliwie jak najdokładniejszym wyrównaniu dysproporcji rozwojowych. Z drugiej strony można przyjąć założenie, wedle którego różnice między miastami są zbyt duże i, co więcej, będą ciągle narastać, w związku z czym nie ma sensu inwestować w te, które są słabsze. To powinno skutkować staraniami o wykorzystywanie potencjału miast większych, które z powodzeniem mogą konkurować z innymi ośrodkami europejskimi.

Drugą kwestią są powiaty. Jeżeli uznamy, że mają one składać się z większej liczby gmin, to bezsensowne będzie tworzenie dodatkowych województw, ponieważ w niektórych przypadkach może dochodzić do kuriozalnych sytuacji, w których powiaty mogą być od nich niewiele mniejsze. Tworzenie większych powiatów zakłada zatem zmniejszenie liczby województw. W przypadku chęci likwidacji powiatów z kolei sensowniejszym rozwiązaniem będzie stworzenie większej liczby jednostek, ponieważ ich dotychczasowe obowiązki nie będą mogły być przejęte w całości przez gminę. Część z tych obowiązków zakłada silne poczucie terytorialności, więc w oczywisty sposób pokazuje to konieczność ograniczenia województwa do najbliższego otoczenia geograficznego.

WYDZIELIĆ WARSZAWĘ CZY NIE?

Ostatnim problemem jest wydzielenie Warszawy z Mazowsza. Szczególna pozycja stolicy w systemie jednostek samorządu terytorialnego została już podkreślona w 2002 roku, kiedy to uchwalono specjalną ustawę, która określała między innymi granice dzielnic, którym nadano status gmin. W ciągu lat dysproporcje między Warszawą a resztą miast zaczęły stopniowo narastać. Zauważono, że pod względem rozwoju gospodarczego odstaje ona od reszty kraju i województwa. Na przykład w 2009 roku sama stolica wytwarzała nieco ponad 61% PKB województwa mazowieckiego. Jej pozycja oraz uprzywilejowanie choćby w zakresie dostępu do funduszy unijnych uniemożliwiają rozwój oraz wyrównywanie różnic między pozostałymi miastami województwa. Z tego też powodu przedstawiciele Radomia czy Siedlec zauważali konieczność rozwiązania tego problemu. Wyliczano wiele zalet tego pomysłu: od większej liczby środków przeznaczanych na inwestycje w pozostałych regionach województwa mazowieckiego, poprzez lepszą integrację pozostałych miast na podstawie podobnych problemów rozwojowych, aż na lepszej integracji aglomeracji warszawskiej kończąc.

Przeciwnicy zauważali potencjalną kosztowność takiego rozwiązania, choćby poprzez konieczność stworzenia dodatkowego aparatu administracyjnego, mającego obsługiwać nową jednostkę. Dostrzegano także pewną paradoksalną sytuację, której – jak się zdaje – nie zauważali zwolennicy wydzielenia Warszawy z Mazowsza. Po utworzeniu odrębnej jednostki samorządowej województwo mazowieckie straciłoby dochody z podatku dochodowego od osób prawnych (CIT), co przyczyniłoby się do zubożenia województwa i w konsekwencji uczyniłoby to je jednym z najbiedniejszych w kraju.

Najciekawszy w tej dyskusji jest fakt, że właśnie ten ostatni argument przeciwników wydzielenia pokazuje zasadność pomysłu. O ile jednak zasadniczo większość zwolenników pomysłu chce tego dokonać, o tyle sposób realizacji jest problematyczny. Ten postulat jest szczególnie popularny podczas rządów Prawa i Sprawiedliwości, które od 2015 roku przedstawiało szereg pomysłów dotyczących realizacji tego celu. Przed wyborami parlamentarnymi zakładano wydzielenie stolicy wraz z „okolicznymi obszarami”. Miały do nich zostać zaliczone powiaty: grodziski, legionowski, nowodworski, otwocki, piaseczyński, pruszkowski, wołomiński oraz warszawski zachodni. W 2019 roku PiS wrócił do tego pomysłu, intensyfikując pracę nad jego realizacją, jednak w pewnym momencie sprawa ucichła. Nie ulega wątpliwości, że plan był jak najbardziej realny, ponieważ rok wcześniej wydzielono Warszawę jako odrębną unijną jednostkę statystyczną NUTS 2 w celu lepszego rozdysponowania środków unijnych. Niemniej brakuje jeszcze ostatecznego zdania w tej sprawie.

Należy zauważyć, że do tej pory stworzono cztery rozwiązania problemu. Pierwszym z nich było wydzielenie samej tylko Warszawy z województwa mazowieckiego w jej administracyjnych granicach, analogicznie do sytuacji przed 1975 rokiem. Drugim pomysłem jest wydzielenie aglomeracji warszawskiej. Jest to potencjalnie problematyczne, ponieważ wszystko zależy od przyjętej definicji aglomeracji. Niemniej istnieją dwa konkretniejsze rozwiązania o wyraźnie zaznaczonych granicach. Chronologicznie pierwszym jest Warszawski Okręg Stołeczny. Jest to nazwa, jaką miał nosić nowy powiat składający się z Warszawy oraz okolicznych 59 gmin. Dzięki temu miał być on największym powiatem w Polsce. Pomysł pojawił się w 2000 roku, jednak nie uzyskał akceptacji decydentów. Z drugiej strony rok później powstał koncept Warszawskiego Zespołu Miejskiego, który miał składać się z Warszawy oraz powiatów: grodziskiego, legionowskiego, otwockiego, piaseczyńskiego, pruszkowskiego, warszawskiego zachodniego i wołomińskiego wraz z gminami wchodzącymi w skład tych powiatów. To, co wyróżniało tę koncepcję od jej poprzedniczki, to 1) dopuszczenie możliwości wchodzenia w skład WZM także innych powiatów i gmin oraz 2) uznanie jej za odrębną jednostkę administracyjną, która miała być nadrzędna w stosunku do powiatów i gmin wchodzących w jej skład.

Rys. 2. Obszar Warszawskiego Okręgu Stołecznego na tle obszaru województwa mazowieckiego (źródło: wikipedia.org)

Dyskutując kwestię wydzielenia Warszawy z województwa mazowieckiego, należy zauważyć pewną zasadność tego rozwiązania. Podstawowym problemem, jaki można zauważyć podczas chęci jego realizacji, jest jednak faktyczna dekompozycja obszaru województwa, jaka wtedy się dokona. W obrębie Mazowsza powstanie wielka wyrwa, która wpłynie na likwidację spójności terytorialnej województwa. Porównując wyżej przedstawiony obrazek z pomysłem, należy zauważyć, że wówczas mazowieckie zostanie geograficznie podzielone na trzy części: północną z Płockiem jako największym ośrodkiem miejskim, wschodnią z Siedlcami oraz południową z Radomiem.

To doprowadzi do sytuacji, w której wydzielenie Warszawy spowoduje naturalne ciążenie tych obszarów do innych województw, co może przyczynić się do tworzenia jeszcze większych podziałów w obrębie województwa. W przypadku północnej części mazowieckiego mowa tu o województwie kujawsko-pomorskim, Warszawie oraz w mniejszym stopniu warmińsko-mazurskim; w przypadku wschodniej – o podlaskim oraz lubelskim, w przypadku południowej zaś – o świętokrzyskim.

Taki stan może doprowadzić do konieczności przeprowadzenia następnej reformy administracyjnej. Wówczas województwo mazowieckie, zdecentralizowane i pozbawione stolicy, rozpadnie się, a jego części przyłączą się do innych województw, wydatnie zwiększając ich powierzchnię. Największym zwycięzcą tej reformy byłoby świętokrzyskie, ponieważ przyłączenie do niego południowej części Mazowsza zwiększy jego obszar o połowę. Może także dojść do sytuacji skupiania się północnych i wschodnich części Mazowsza wokół Warszawy, co może doprowadzić do odtworzenia silnej pozycji stolicy w północnej i wschodniej części województwa, poniekąd wypaczając sens wydzielenia Warszawy z mazowieckiego.

Dlatego też ten problem koresponduje z reformami liczby województw oraz powiatów. Przy minimalnym zwiększeniu ich liczby (z 16 do 17 na skutek zmiany statusu stolicy) i zwiększeniu obszarów powiatów może dojść do sytuacji, w której pozycja tych drugich zostanie wzmocniona przy jednoczesnym zwiększeniu pozycji województw, w tym świętokrzyskiego. Także bliższa integracja wydzielonej Warszawy z północnym i wschodnim Mazowszem może okazać się korzystna dla tych obszarów – staną się członem powiększającej się aglomeracji warszawskiej.

Nie oznacza to jednak likwidacji problemów związanych z województwami. Konieczne byłoby rozwiązanie problemu Częstochowy oraz województw opolskiego czy lubuskiego. Dlatego na kwestię wydzielenia Warszawy z mazowieckiego można patrzeć jak na impuls, który może otworzyć nowe perspektywy związane z planowaną reformą administracyjną. Kwestie zachodniej, północnej czy południowej Polski mogą okazać się efektem tego właśnie impulsu.

Należy zauważyć, że wszystkie trzy problemy reformy administracyjnej wynikają z nieefektywności działania jednostek samorządu terytorialnego, ich rozmiaru oraz stopnia rozwoju obszarów peryferyjnych dla województw. Dlatego wszystkie planowane rozwiązania powinny mieć na uwadze stworzenie takich rozwiązań, które zapewnią efektywną realizację zadań publicznych, optymalizację rozmiaru jednostek oraz zapewnienie równego dostępu do rozwoju ekonomicznego i społecznego obszaru. Tylko takie działania, które zapewnią realizację tych trzech celów, pozwolą na rozwiązanie problemów stworzonych przez reformę administracyjną 1999 roku i uniknięcie ich w przyszłości. 

Copy LinkLinkedInFacebook
Mateusz Ambrożek
Autor

Doktorant nauk politycznych w Szkole Doktorskiej Nauk Społecznych Uniwersytetu Warszawskiego. Konsultant i doradca strategiczny w Gerson Lehrman Group. Ekspert ds. polityk publicznych w Forum Prawo dla Rozwoju. Były doradca Ministra Przedsiębiorczości i Technologii oraz Ministra Rozwoju. Pracował także w Departamencie Analiz Gospodarczych MR oraz w Głównym Urzędzie Statystycznym.

Wykup dostęp do wszystkich artykułów

już od 58 zł / miesiąc

Każdego tygodnia dołączają do nas nowi czytelnicy zainteresowani efektywnym funkcjonowaniem państwa. Bądź wśród nich.

Zobacz też

Ustrój

Wiemy już, kto zostanie posłem!