Budżet niepozbawiony VAT?

O autonomiczności finansowej samorządów 

Zbliżające się wybory to dobry moment na podjęcie tematu kluczowego dla funkcjonowania samorządów, a mianowicie kwestii sposobu ich finansowania. Szczególnie zasadnym wydaje się jego podjęcie w kontekście ostatnich informacji na temat zmian planowanych przez Ministerstwo Finansów, jak i zapowiedzi wystosowanych 19 lutego 2024 r. przez szefa resortu finansów na spotkaniu z samorządowcami na Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Czy planowana przez Ministerstwo reforma odpowiada na sygnalizowane problemy oraz pojawiające się w przestrzeni publicznej idee zmian? 

A w teorii…

Zanim jednak przejdziemy do odpowiedzi na powyższe pytanie, należy pokrótce nakreślić, jaki system finansowania samorządów istnieje obecnie, jakie cele mają mu przyświecać i dlaczego postuluje się jego zmiany. Po dokładniejszą analizę systemu finansowania samorządów odsyłam za to do mojego artykułu dla Latarnika Kalskiego z 2022 r. Podatkowa zadyszka samorządów – czyli dlaczego nie tylko Kaliszowi dziś ciężko?.

Jednak od postaw – jak przykładowo wskazuje dr hab. Anna Rakowska-Trela z Uniwersytetu Łódzkiego, z art. 16 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wynika zasada samodzielności samorządów, co skutkuje tym, iż „samorząd terytorialny powinien wykonywać istotną część zadań publicznych – i to w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność” . Z tego też względu jednostki samorządu terytorialnego powinny posiadać pewną autonomiczność w zakresie swojego finansowania. Realnym zaś jej przejawem jest uwzględnienie przez ustawodawcę, obok dotacji subwencji ogólnej oraz dotacji celowej, również dochodów własnych samorządów, osiąganych przez te ostatnie na podstawie przynależących im tytułów prawnych. Do tej kategorii zaliczyć można szereg podatków (np. od nieruchomości i rolny) czy opłat (np. od psa), a także, budzący w ostatnich latach duże emocje, udział w podatkach dochodowych od osób fizycznych oraz od osób prawnych. Te dwa ostatnie są szczególnie istotne w kontekście zmian z ostatnich lat. 

PRAKTYKA

Zmiany te bowiem w widoczny sposób ograniczały udział podatków dochodowych w ogóle obciążeń publicznych. W ciągu kilku ostatnich lat mieliśmy do czynienia z wprowadzeniem szeregu zmian redukujących wpływy z PIT, takich jak ulga dla młodych, podwyższenie progu drugiej stawki opodatkowania, obniżenie stawki zasadniczej czy podniesienie kwoty wolnej od podatku, która to (według zapowiedzi), ma zostać dalej podniesiona do 60 tys. złotych. W oczywisty więc sposób takie zmiany odbijają się na przychodach jednostek samorządu terytorialnego posiadających swój udział we wpływach z podatków CIT i PIT (w tym ostatnim udział ten to w przybliżeniu niecałe 50% wszystkich wpływów z podatku). 

Prowadzi to do zjawiska zmniejszania się udziału dochodów własnych we wpływach samorządów i uzależniania ich w znaczniejszym stopniu od subwencji ogólnej i dotacji celowej, co nie pozostaje bez znaczenia dla ich samodzielności oraz pozostaje w sprzeczności z samym zamysłem kształtu samorządów określonym w wyżej przytaczanym art. 16 Konstytucji. 

IDEA

W przestrzeni publicznej pojawiają się jednak idee zmian, które miałyby odwrócić taki trend. 

Pierwszym, najbardziej oczywistym jest zwiększenie udziału samorządów
we wpływach PIT, co zresztą ma miejsce. Zmiany te jednak są rzędu promili wpływów z tego podatku. Pozostaje to daleko od oczekiwań samorządowców, którzy postulowali np. przejście od niecałych 50% udziału samorządów do 57%.  Kolejny postulat z zakresu opodatkowania dochodów osób fizycznych dotyczy przyznania samorządom udziałów we wpływach z PIT-u ryczałtowego, którego to w aktualnym stanie prawnym nie posiadają. Kwestia ta szczególnie zyskała na znaczeniu w kontekście zmian podatkowych z ostatnich lat. Te bowiem skłoniły rzeszę podatników do przejścia na opodatkowanie ryczałtem, co zaś znacząco zwiększyło udział tej formy opodatkowania w ogóle wpływów z PIT-u. Samorządy więc na ten moment tracą podwójnie – nie tylko nie otrzymują nic z ryczałtowego PIT-u, ale tracą też wpływy z PIT-u rozliczanego według skali podatkowej przez erozję liczby podatników tego ostatniego. Szczęśliwie dla samorządów powyższy apel zdaje się, iż dotarł do Ministerstwa Finansów, które zapowiedziało możliwość zmian w tym zakresie.

Czy jednak reformy w zakresie wpływów z podatków dochodowych to właściwa oraz jedyna możliwa ścieżka dla zwiększenia samodzielności finansowania samorządów? Sam PIT (oraz mniej istotny dla samorządów CIT) jako źródło finansowania lokalnych samorządów ma swoje oczywiste wady. Wysuwający się na pierwszy plan to kwestia miejsca rozliczania podatku dochodowego od osób fizycznych. Wpływy z PIT-u danej JST są bowiem uzależnione od tego, czy podatnicy rozliczają swój PIT na ich terenie. Jak pokazuje jednak praktyka, niekoniecznie osoby zamieszkujące w granicach danej JST rozliczają w niej swój PIT. Najbardziej na takim stanie rzeczy tracą większe ośrodki, z dużą ilością ludności napływowej. Ta bowiem częstokroć pomimo zamieszkania na terenie przykładowo Warszawy czy Krakowa, nadal rozlicza się podatkowo w gminie swojego pochodzenia i to tam właśnie trafiają wpływ z ich PIT-u. Dalej  istotna pozostaje również kwestia podatników, którzy koncentrując swoje życie zawodowe, edukacyjne etc. wokół danego ośrodka. pozostają mieszkańcami okolicznych gmin (typowy model osoby mieszkającej na przedmieściach, dojeżdżającej do pracy w mieście, tam też zapisującej swoje dziecko do szkoły itd.). Skutkuje to tym, iż wpływy z PIT do budżetu danego samorządu nie odzwierciedlają rzeczywistości życia gospodarczego mającego w nim miejsce. 

W kontekście powyższego szczególnie zasadna wydaje się wielokrotnie podnoszona publicznie propozycja nadania JST nowego tytułu do dochodów własnych, jakim jest udział w podatku VAT. Postulat taki wystosował przykładowo Związek Miast Polskich. Warto się nad tą wizją na chwilę pochylić.

VAT jako źródło finansowania samorządów, ma wszystkie te zalety, których brak stanowi wadę PIT-u w tym zakresie. Przede wszystkim wpływy z VAT-u w wierniejszy sposób oddają obraz obrotu gospodarczego na danym terenie. Sama konstrukcja podatku jest ściśle związana z miejscem spełnienia świadczenia będącego przedmiotem danej transakcji, co ułatwia przypisanie wpływów do danej jednostki samorządowej. VAT jako podatek obrotowy jest silniej niż PIT skorelowany z faktyczną aktywnością gospodarczą na danym obszarze. Mechanizmy ewidencyjne stosowane na gruncie VAT (zaczynając na kasie fiskalnej, kończąc na pliku JPK) również wydają się być lepiej przystosowane od oddawania tego, gdzie podatnicy faktycznie żyją, pracują, prowadzą biznes czy wydają pieniądze. VAT stanowiłby więc narzędzie, które w wierny sposób uzależniałoby wpływy podatkowe samorządów od tego, jakie realnie mają one znaczenie gospodarcze. Co jednak trzeba odnotować – wprowadzenie udziału samorządów we wpływach z tego podatku to konieczność wdrożeniach nowych mechanizmów oraz poniesienia ich kosztów, nowe obowiązki ewidencyjne dla podatników oraz potencjalnie kolejny element komplikujący nasz system podatkowy.  Jak jednak donosi Dziennik Gazeta Prawna, na ten moment Ministerstwo Finansów nie zakłada zmian w tym zakresie.

BEZ FINANSOWEJ SAMORZĄDNOŚCI

Jeżeli samorząd w Polsce ma wypełniać swoje cele określone w art. 16 Konstytucji, to zmiany w sposobie jego finansowania wydają się niezbędne. Przy wprowadzaniu ich jednak warto, by ustawodawca rozważył wykorzystanie okazji przez zastosowania w tej materii rozwiązań bardziej innowacyjnych niż proste zmiany w zakresie PIT-u. Te bowiem co prawda poprawią sytuację budżetów lokalnych, ale nie wyeliminują zasadniczych bolączek tego systemu. Słusznie będzie rozważyć przytoczoną tu wyżej koncepcję w zakresie VAT, choć istnieją również inne możliwości w tym obszarze, stanowiące jednak materiał dla szerszej analizy.