Blaski i cienie deglomeracji

Weronika Nawracaj
Dodane 2 lata temu

W ostatnich latach coraz większą popularnością cieszy się idea deglomeracji. Możemy ją odnaleźć w programach wyborczych wielu polskich partii politycznych. Jednak czy przenoszenie instytucji państwowych do mniejszych miejscowości, o którym słyszymy głównie w kontekście deglomeracji, jest lekiem na problemy współczesnego osadnictwa?

W debacie publicznej coraz częściej pojawia się postulat deglomeracji. Czym jest i jakie wiążą się z nią korzyści oraz zagrożenia?

Współcześnie pojęcie to jest różnie definiowane ze względu na dziedzinę. W naukach o osadnictwie deglomeracja oznacza proces, który ma na celu zahamowanie i zmniejszenie gęstości zaludnienia ludności. W badaniach geograficznych przez to pojęcie rozumiemy rozpraszanie różnego typu form działalności człowieka w przestrzeni. W ekonomii natomiast definiuje się ją jako proces zmierzający do świadomego działania, jakim jest rozproszenie nadmiernie skoncentrowanego przemysłu. Tym samym deglomeracja ma stworzyć szansę na aktywizację i rozwój dotychczas słabiej rozwiniętych regionów. Tym, co łączy powyższe definicje, jest cel deglomeracji, który zawsze zmierza w jednym kierunku – wzmocnienia regionów słabszych czy to gospodarczo, czy to pod względem gęstości zaludnienia, a także poprawy warunków życia ludności.

W literaturze wyróżnia się dwa typy deglomeracji. Pierwszy z nich, funkcjonalny, ma dwa wymiary. Bierny – polega na niedopuszczaniu do powstawania nowych miejsc pracy i instytucji na terenie danej aglomeracji. Tworzy się system zachęt do przenoszenia zakładów czy firm i tworzenia ich poza miastem, do których zaliczamy między innymi ulgi podatkowe, przygotowanie terenów inwestycyjnych lub tworzenie specjalnych stref ekonomicznych. Niekiedy formą presji na przedsiębiorców są zakazy administracyjne związane z ochroną środowiska. Czynna deglomeracja polega natomiast na przeniesieniu lokalizacji instytucji wyższego rzędu, zakładów pracy poza granice aglomeracji, do miast średnich i mniejszych. Drugi rodzaj – administracyjno-terytorialny – dotyczy korekty podziału administracyjnego.

Potrzeba przeprowadzenia deglomeracji dotyczy w dużej mierze państw rozwiniętych, w których występuje nadmierne skupienie przedsiębiorstw, ludności i instytucji w dużych miastach. Prowadzi to do zwiększenia kosztów inwestycyjnych, eksploatacyjnych i produkcji w wielkich miastach przy jednoczesnym pominięciu średnich i mniejszych ośrodków. W konsekwencji zjawisko to prowadzi do ich wyludniania, podupadania gospodarczego i inwestycyjnego na rzecz zwiększenia liczby ludności w dużych miastach, co prowadzi do niekontrolowanego rozwoju i zagarniania kolejnych przestrzeni. Deglomeracja ma więc przywrócić racjonalne rozmieszczenie sił wytwórczych i gęstości zaludnienia na obszarze kraju i stanowi model przeciwny do scentralizowanego modelu urbanizacji.

Polska jest jednym z państw, które borykają się z powyżej przedstawionymi problemami. Transformacja społeczno-gospodarcza wraz z rozwojem samorządu terytorialnego, do których doszło po 1989 roku, zapoczątkowały kształtowanie się nowych zasad zagospodarowania przestrzennego. Przywrócenie trójstopniowego samorządu terytorialnego jest dziś obiektem krytyki. Odtworzono powiaty, których rola w dużej mierze sprowadza się do administrowania, a nie gospodarowania. Spowodowane jest to ich dużą liczbą, przy jednoczesnym zróżnicowanym i często słabym potencjale gospodarczym i demograficznym. Ponadto reforma administracyjna, zmniejszająca liczbę 49 województw do 16, spowodowała zwiększenie potencjału stolic nowych województw, przy jednoczesnym osłabieniu miast powiatowych. Tym samym miasta średnie i mniejsze straciły i nadal stopniowo tracą swoje funkcje społeczno-gospodarcze względem miast wielkiej piątki: Krakowa, Poznania, Trójmiasta, Warszawy i Wrocławia. W konsekwencji w Polsce tworzą się wewnętrzne peryferia na pograniczu zbyt dużych obszarowo województw. Tym samym stale rośnie niezrównoważenie systemu osadniczego oraz niedopasowanie miejsc pracy i zamieszkania. W wyniku tego w Polsce kształtuje się nierównowaga przestrzenna. Obok największych ośrodków funkcjonują miejscowości gorzej rozwinięte. Miasta średnie i mniejsze stają się mało atrakcyjnym miejscem do życia, co stanowi powód masowej migracji ludzi młodych do dużych metropolii.

Niewątpliwie deglomeracja wydaje się rozwiązaniem przedstawionych problemów. Niemniej posiada ono swoje wady i zalety, które będą tematem niniejszego tekstu.

Co zmieni deglomeracja?

Zjawisko to jest procesem niesłychanie szerokim, ponieważ może objąć swym działaniem wymiar administracyjny, społeczny, a także gospodarczy. Wiąże się z nim wiele korzyści płynących dla wymienionych sfer państwa.

Wśród jej zalet niewątpliwie najważniejszą stanowi pomoc w rozwoju średnim i mniejszym miastom. Dochodzi do tego w wyniku takich działań, jak przenoszenie instytucji wyższego rzędu poza stolicę kraju lub z dużego miasta do mniejszych miejscowości. Działanie to stwarza dodatkowe miejsca pracy dla mieszkańców miast średnich i mniejszych posiadających wykształcenie administracyjno-biurowe, tym samym nie zmuszając ich do wyjazdu z rodzinnego miasta. Zabieg ten w pewnym stopniu przyczynia się do zwalczenia bezrobocia i hamuje odpływ najzdolniejszej młodzieży.

Po drugie zarobki w administracji publicznej dla mieszkańców dużych miast są mało atrakcyjne, dlatego że koszty utrzymania się w nich są dużo wyższe. Zarobki, które w Warszawie lub Krakowie mogą być dla młodych ludzi nieatrakcyjne, w średnim mieście mogą być wystarczająco zachęcające, by podjąć pracę w sektorze publicznym i nie opuszczać rodzimej miejscowości. Tym samym zatrzymany zostałby proces wyludniania miast średnich.

 Kolejna zaleta łączy się z kwestią finansowego utrzymania instytucji państwowych. Wbrew pozorom wiele urzędów w stolicy nie posiada własnych budynków, a spółki Skarbu Państwa wynajmują lokale na potrzeby ich funkcjonowania na warunkach komercyjnych. Jak można się domyślić, wynajem budynku pod daną instytucję w dużym mieście, przykładowo w Warszawie, jest dużo wyższy niż w średnim lub mniejszym mieście. Wynajem lokalu i jego utrzymanie w mniejszym mieście jest więc dużo tańsze.

 Ponadto przeniesienie danej instytucji do takiej lokalizacji skutkowałoby zapotrzebowaniem na usługi mające na celu obsługę obiektu, takie jak ochrona, catering i wiele innych. Przeniesienie urzędów wyższego rzędu do średnich i mniejszych miast mogłoby zatem stanowić naturalny impuls dla rozwoju prywatnego biznesu w regionie, a tym samym stworzenia nowych miejsc pracy i walki z bezrobociem. Wzrost inwestycji w regionie jest natomiast naturalnym czynnikiem miastotwórczym.

Przytoczone działania deglomeracyjne, mające na celu przenoszenie instytucji państwowych do średnich i mniejszych miast, mają szczególne znaczenie w systemie osadniczym, ponieważ pozwalają im na pełnienie funkcji wyższego rzędu, a więc związanych z szeroko rozumianymi usługami zarządczymi. Warto zwrócić uwagę, że może to się wiązać nie tylko z funkcjami administracyjnymi na poziomie publicznym, lecz także związanymi z prywatną sferą działalności ekonomicznej. Średnie i mniejsze miasta mogą stać się bazą instytucjonalną komercyjnej działalności. Tym samym miasto, stając się siedzibą przedsiębiorstwa, staje się jednocześnie punktem organizacyjnym i dominującym nad otaczającą go przestrzenią. Brak scentralizowanego przemysłu i instytucji publicznych w jednym mieście powoduje bardziej komfortowe warunki życia mieszkańców. Zatrzymanie otwierania siedzib firm i nowych urzędów w dużych miastach sprzyja lepszemu planowaniu przestrzennemu gospodarki i nie zmusza ludzi do życia w zabetonowanych miastach.

W tym kontekście warto także zwrócić uwagę na korzyść płynącą z działań deglomeracyjnych, jaką jest podniesienie prestiżu miasta, do którego przeniesiono by daną instytucję. Stanowiłoby to dla jego mieszkańców pewnego rodzaj dowód ważności miejsca, w którym żyją i pracują, a także budowałoby większą świadomość wydarzeń, przedsięwzięć politycznych, gospodarczych, społecznych, a także kulturalnych kraju. Redefinicji mogłyby więc zostać poddane ich pozycja w strukturze państwa oraz poczucie sprawczości politycznej poprzez stały dostęp do ważnych instytucji oraz osób w nich pracujących. Instytucje demokratycznego państwa, do tej pory funkcjonujące daleko w stolicy, stałyby się bliższe zwyczajnemu obywatelowi.

Warto także pamiętać, że działania deglomeracyjne, takie jak przenoszenie urzędów do mniejszych miast lub zaprzestanie ich tworzenia w dużych, mają przede wszystkim zapobiegać wyludnianiu średnich ośrodków. Jak wskazuje raport Klubu Jagiellońskiego Polska średnich miast autorstwa prof. Przemysława Śleszyńskiego, prognozuje się, że z aktualnych 12,6 mln mieszkańców miast powiatowych grodzkich ubędzie około 3 mln mieszkańców, a więc prawie jedna czwarta populacji. Z 600 gmin, które obecnie mają mniej niż 5 tys. mieszkańców, liczba ta zwiększy się do 700 w 2030 roku. GUS szacuje, że do 2050 roku liczba ludności ma spaść do 34 mln mieszkańców, czyli niemal o 12%. Depopulacja połączona ze starzeniem się społeczeństwa będzie przyczyniać się do wzrostu dysproporcji między regionami; tym samym wyludnione tereny peryferyjne i ich infrastruktura staną się bezużyteczne. W tym sensie deglomeracja ma przeciwstawić się tym procesom, o czym często zapominają jej przeciwnicy, wskazując na bezzasadność przenoszenia urzędów, siedzib firm do miast średnich i podkreślając duże koszty finansowe tego przedsięwzięcia. Argument ten można odwrócić, wskazując, że opustoszałe miasta średnie i mniejsze, w których istnieje infrastruktura taka jak szpitale, szkoły, drogi, wodociągi, nie będą wykorzystywać swojego potencjału, a koszty utrzymania przy obsłudze mniejszej liczby mieszkańców wzrosną.

Kolejnym problemem, który może choć połowicznie rozwiązać reforma, jest niesprawiedliwy podział benefitów. Koncentracja przepływów finansowych w obrębie największych metropolii powoduje braki kapitałowe w miastach średnich i mniejszych, co wynika także ze słabości budżetu państwa i samorządów. W Polsce, w przypadku gmin, występują bardzo duże różnice budżetowe spowodowane uprzywilejowaną pozycją najlepiej rozwiniętych aglomeracji i terenów, na których okresowo lub ciągle występuje duża aktywność turystyczna – regiony nadmorskie i górskie. Sprawiedliwy podział benefitów niewątpliwie mógłby to zmienić. Dodatkowo deglomeracja, której instrumentem byłaby redystrybucja dochodów podatkowych skierowana do samorządów, mogłaby zmienić charakter redystrybucji. Obecnie na dochody jednostek samorządu terytorialnego składają się części wyrównawcza, równoważąca, oświatowa, a dodatkowo każda z nich dzieli się na kwotę podstawową oraz uzupełniającą. W konsekwencji tego skomplikowanego mechanizmu podmioty działające regionalnie często nie utożsamiają się z miejscem wykonywanej działalności. Przełamanie tego stanu mogłoby zwiększyć zainteresowanie przedsiębiorstw nie tylko z powodów patriotycznych, lecz także biznesowych.

Wprowadzenie zmian to również lepszy model zarządzania krajem w przypadku konfliktu zbrojnego. Na przykład w czasie drugiej wojny światowej Warszawa została praktycznie całkowicie zniszczona. Obecnie w stolicy znajduje się większość najważniejszych instytucji państwowych i urzędów. Atak na stolicę może doprowadzić do zajęcia ich wszystkich.

Potencjalne korzyści, które niesie ze sobą deglomeracja, można również zauważyć na gruncie naukowo-akademickim. Co warte zaznaczenia, w Polsce najwięcej ważnych ośrodków akademickich usytuowanych jest w Krakowie i Warszawie, tymczasem na przykład w krajach anglosaskich najważniejsze ośrodki akademickie znajdują się w małych miejscowościach. Niemniej, jak wskazuje prof. Śleszyński, funkcje naukowe, będące jednymi z najbardziej prorozwojowych czynników, skupiające kapitał ludzki na najwyższym poziomie, nie mogą być równomiernie rozmieszczone w przestrzeni, ponieważ spowodowałoby to utratę ich potencjału i rozproszenie. Inną sprawą jest jednak, że istnieją ośrodki miejskie niedowartościowane w stosunku do ich znaczącego potencjału demograficznego i funkcji, jakie pełnią w regionie. Zaletą deglomeracji byłoby zatem wzmocnienie wyższego szkolnictwa zawodowego w mniejszych ośrodkach poprzez hierarchizację szkolnictwa wyższego stosownie do potencjału ludzkiego i gospodarczego, przy zachowaniu koncentracji uniwersytetów w kilku metropoliach.

Co deglomeracja może zepsuć?

Deglomeracja, choć niewątpliwie stanowi odpowiedź na wiele problemów stojących przed modelem rozwoju osadnictwa współczesnego rozwiniętego państwa, pozostaje dyskusyjna w niektórych aspektach.

Największym zagrożeniem, jakie za sobą niesie, jest chaos, który może spowodować w przypadku niepowodzenia reformy. Przenoszenie urzędów ze stolicy do średnich miast i mniejszych może na początku skutkować ich gorszym funkcjonowaniem. Co więcej, zwiększa się także prawdopodobieństwo ponoszenia dużych nakładów na podtrzymanie efektywności działań urzędów oraz występowania problemów kadrowych. To w konsekwencji może zakłócić ich działalność na kilka lat.

Przykładem obrazującym to zagrożenie jest Szwecja, gdzie dokonano przeniesienia Urzędu Konsumentów do miasta Karlstad oraz Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego do Östersund. Jak wykazał raport Riksrevisionen – szwedzkiego odpowiednika Najwyższej Izby Kontroli – przedsięwzięcie to było kosztowne i najpewniej nie zwróci się w ciągu najbliższych 20 lat pomimo niższych kosztów działalności tych instytucji w mniejszych miastach. Oprócz ogromnych kosztów finansowych na miejscu ujawniły się problemy kadrowe. Jak wykazała kontrola, zaledwie 1% zatrudnionych urzędników w powyższych urzędach wyprowadził się z ich dotychczasowej siedziby – Sztokholmu. Doświadczeni urzędnicy często nie chcą się przeprowadzić do małego miasta, zwłaszcza jeśli mają rodzinę. W konsekwencji w szwedzkich instytucjach pojawiły się poważne braki kadrowe, które spowodowały konieczność zdublowania stanowisk na pewien okres, tak by dotychczasowi pracownicy, którzy w przyszłości się zwolnili, mogli szkolić nowych.

Kolejny problem, jaki wiąże się z przeniesieniem instytucji państwowych ze stolicy lub tworzeniem ich poza jej granicami, to utrudniony kontakt z najwyższym szczeblem władzy. Działalność instytucji na centralnym poziomie wymaga stałych kontaktów z innymi organami władzy państwowej, takimi jak parlament czy ministerstwa. Deglomeracja urzędów centralnych stworzy konieczność pokrywania kosztów delegacji urzędników do stolicy lub innych dużych miast albo tworzenia oddziałów zamiejscowych. Sytuację tę obrazuje przypadek Polskiej Agencji Kosmicznej. Powstały w 2014 roku urząd został usytuowany w Gdańsku, co argumentowano tym, że skoro w Krakowie jest Narodowe Centrum Nauki, a w Warszawie – Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, to dla równowagi nowa instytucja powinna pojawić się na północy Polski. Jak wykazała kontrola Najwyższej Izby Kontroli w 2017 roku, agencja posiadała aż 65% etatów w swoim oddziale utworzonym w stolicy. Lokalizacja agencji w Gdańsku okazała się dla jej pracowników problematyczna, właśnie ze względu na konieczność utrzymywania kontaktów ze stolicą. W związku z tym utworzono jej oddział w Warszawie, a siedziba w Gdańsku stanowi formalną fikcję, ponieważ ogromna część jej pracowników pracuje i mieszka w stolicy.

Innym problemem związanym z przenoszeniem urzędów państwowych do mniejszych i średnich miast jest możliwość pogłębienia problemu tak zwanej silosowości administracji publicznej. Zjawisko to polega na tym, że poszczególne części administracji, w tym ministerstwa, inaczej postrzegają swoje cele, działają w różny sposób, a ich współpraca jest nieefektywna lub praktycznie niemożliwa, dlatego że koncentrują się na realizowaniu własnych, partykularnych interesów. Można domniemywać, że jeśli taki problem występuje w sytuacji, gdy urzędy rozmieszczone są w fizycznej bliskości, na przykład w stolicy, to zlokalizowanie ich w różnych częściach kraju jeszcze bardziej pogłębi ten problem.

Innym zagrożeniem jest przeprowadzenie zmian w nieodpowiednich warunkach – w przypadku zbyt niskiego lub niewystarczającego zjawiska urbanizacji. Przeciwnicy deglomeracji za przykład podają tu właśnie Polskę i Warszawę. Nasza stolica w porównaniu z metropoliami Europy Zachodniej rozwija się dużo wolniej. Deglomeracja w przypadku Warszawy mogłaby jeszcze bardziej spowolnić jej rozwój i osłabić jej konkurencyjność na arenie międzynarodowej. Choć urbanizacja ma dużo wad, to jednak duże aglomeracje miejskie oferują najlepiej płatne, eksperckie miejsca pracy oraz najwyższy poziom życia. Tym samym mogą zapewnić różnorodne rynki pracy, zagęszczenie aktywności gospodarczej, rozwój innowacji, a w konsekwencji stanowią zaplecze dla polskiego biznesu. Metropolie zapewniają szybką dyfuzję innowacji, czego sztandarowym przykładem jest Dolina Krzemowa – choć koszty utrzymania siedziby firmy są tam duże, to jednak miejsce to pozwala na szybszy proces powstawania innowacji technologicznych.

Innym elementem wysuwanym przeciwko deglomeracji jest jej fasadowy charakter, który objawia się w postaci przenoszenia części prestiżu ze stolicy do małych miast. Wspomniany prestiż w opinii krytyków stwarza ułudę bliższej relacji zwykłych obywateli z władzą. W tym kontekście często pojawia się błędne łączenie zjawiska deglomeracji z decentralizacją, która jest faktycznym instrumentem zwiększającym podmiotowość jednostek samorządu terytorialnego.

Przedstawione blaski i cienie deglomeracji ukazują, że jest to skomplikowany proces, który jeżeli ma przyczynić się do stworzenia nowej jakości działania administracji, musi być przeprowadzony w przemyślany sposób. Deglomeracja, choć jest modelem alternatywnym dla scentralizowanego modelu urbanizacji i niewątpliwie stanowi odpowiedź na problemy współczesnego osadnictwa, takie jak wyludnianie średnich i mniejszych miast, koncentracja biznesu, potencjału społeczno-instytucjonalnego w dużych miastach, po przekroczeniu granicy opłacalności może zmniejszyć efektywność działania administracji. Może więc doprowadzić do instytucjonalnego chaosu i generować dodatkowe koszty, mimo zakładanych optymistycznych oczekiwań. Niewątpliwie, aby deglomeracja zakończyła się sukcesem, musi być długofalową, dokładnie przemyślaną strategią, stworzoną na podstawie analiz gospodarczych, finansowych i społecznych, a nie jedynie hasłem wyborczym. 

Bibliografia:

Górecki J., Potencjał miast średnich w Polsce dla lokalizacji inwestycji. Analiza, ocena i rekomendacje, Raport przygotowany przez Związek Liderów Sektora Usług Biznesowych (ABSL) dla Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju w ramach projektu Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju (SOR), 2019.

Kalisiak-Medelska M., Deglomeracja – jakie mogą być skutki, https://www.rp.pl/ustroj-i-kompetencje/art1685831-deglomeracja-jakie-moga-byc-skutki (dostęp: 24.12.2021).

Krzemiński J., Deglomeracja kontra metropolizacja, https://www.obserwatorfinansowy.pl/tematyka/makroekonomia/trendy-gospodarcze/deglomeracja-kontra-metropolizacja/ (dostęp: 27.12.2021).

Krzywda M., Deglomeracja- zjawisko potrzebne Polsce czy tylko kolejny kosztowny wymysł utrudniający życie?, http://docplayer.pl/26822257-Deglomeracja-zjawisko-potrzebne-polsce-czy-tylko-kolejny-kosztowny-wymysl-utrudniajacy-zycie.html (dostęp: 27.12.2021).

Nowak P., Eksurbanizacja współczesnych miast, „Studia Miejskie”  2015, nr 20.

Pinkowski D., Kłopotliwy postulat. Czy Polsce potrzebna jest deglomeracja? https://wiadomosci.onet.pl/tylko-w-onecie/czym-jest-deglomeracja-czy-wplywa-ona-na-rozwoj-mniejszych-miast/gk17mbk (dostęp: 24.12.2021).

Plachta K., Piotr Trudnowski: Deglomeracji chcą wszystkie partie, https://www.rp.pl/polityka/art1561961-piotr-trudnowski-deglomeracji-chca-wszystkie-partie (dostęp: 27.12.2021).

Śleszyński P., Reindustrializacja, deglomeracja czy policentryzacja? Miejsce małych i średnich miast w strukturze funkcjonalno-przestrzennej kraju i regionu, Wystąpienie wygłoszone na I Międzynarodowym Kongresie Regeneracja miast przemysłowych, https://www.youtube.com/watch?v=xBRXVWhnn30 (dostęp: 24.12.2021).

Śleszyński P., Polska średnich miast. Założenia i koncepcja deglomeracji w Polsce, Raport Klubu Jagiellońskiego nr 2, 2018.

Śleszyński R., Wszystko, co powinieneś wiedzieć o deglomeracji.46 tez o rozwoju solidarnym terytorialnie, https://klubjagiellonski.pl/2018/07/30/wszystko-co-powinienes-wiedziec-o-deglomeracji-46-tez-o-rozwoju-solidarnym-terytorialnie/ (dostęp: 27.12.2021).

Trzeciak R., Deglomeracja kosztowna redystrybucja prestiżu, Forum obywatelskiego rozwoju, 2019.

Zborowski Ł., Deglomeracja czy degradacja? Potencjał rozwoju średnich miast w Polsce, Raport Klubu Jagiellońskiego nr 3, 2019.

Zieliński M., Konstytucyjnoprawne aspekty deglomeracji, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2020, nr 2 (54).

Copy LinkLinkedInFacebook
Weronika Nawracaj
autorka

Weronika Nawracaj – absolwentka politologii na Wydziale Studiów Międzynarodowych i Politycznych Uniwersytetu Jagiellońskiego. Obecnie doktorantka w Szkole Doktorskiej Nauk Społecznych UJ. Zainteresowania badawcze koncentruje wokół szeroko pojmowanych współczesnych systemów politycznych, partyjnych, a także historii politycznej XX wieku.

Wykup dostęp do wszystkich artykułów

już od 58 zł / miesiąc

Każdego tygodnia dołączają do nas nowi czytelnicy zainteresowani efektywnym funkcjonowaniem państwa. Bądź wśród nich.

Zobacz też

Ustrój

Wiemy już, kto zostanie posłem!